-《历史文化名城名镇名村保护条例》为历史文化名迹撑起保护伞-

为了更好地继承中华民族优秀历史文化遗产，国务院于2008年4月2日第3次常务会议通过了《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》），并于2008年7月1日起施行。《条例》致力于加强对历史文化名城、名镇、名村的保护与管理。

倾各方之力保文化遗产

保护历史文化遗产不是一朝一夕的事情，更不能仅凭一人之力。对历史文化名城名镇名村的保护更是如此。历史文化名城名镇名村不是独立存在的，人们生活于此，工作于此，处处与它打交道，虽说政府的大力保护不可或缺，其他社会力量也不能忽视，因此《条例》对历史文化名城名镇名村的保护不但强调了政府和相关部门的责任，还重视企业单位、事业单位及个人对它们的保护。

《条例》明确指出，国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护，对在保护方面做出突出贡献的，国家还会做出表彰和鼓励。

除此之外，《条例》提到了人民群众对保护历史文化文化名城名镇名村的监督作用。对于在历史文化文化名城名镇名村中的一些建设活动，地方政府不仅要严格按照相关的规定进行，还要接受公众的监督，以避免盲目地建设活动，损坏文化遗产的风貌。

在政府方面，《条例》第四条、第五条都做出了相关规定，诸如国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持；国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。

该审报的必须报杜绝“漏网之鱼”

保护历史文化名城名镇名村，首先就要确定哪些是历史文化名城名镇名村。在实际操作过程中，不是每一个地方政府都热衷于历史文化名城名镇名村这样的称号。更多的时候这样的称号对于地方政府可能是“中看不中用”：它们短期内并不能带来很好的效益而且很多建设活动都要受到限制，对于本地经济发展和GDP的贡献都有影响，因此在审批过程中存在着很多“漏网之鱼”。对于这样情况，条例做出了相对完备的规定。

首先，《条例》第七条明确了申报的具体条件，只要符合这些条件就可以申报，《条例》第八条、第九条规定了审批程序和权限，可操作性很强。

其次，对于符合条件但不申报的，《条例》也做出了相应的规定。

对符合本条例第七条规定的条件而没有申报历史文化名镇、名村的镇、村庄，省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门可以向该镇、村庄所在地的县级人民政府提出申报建议；仍不申报的，可以直接向省、自治区、直辖市人民政府提出确定该镇、村庄为历史文化名镇、名村的建议。

戴上“紧箍咒” 不能随心所欲

历史文化名城名镇名村的申报被批准后，下一步也是最关键的环节就是如何保护。《条例》是通过保护规划的形式来确保这些历史文化遗产得到切实保护。

保护规则宛如套在相关政府头上的紧箍咒，申报成功后不能随心所欲，需要做那些事情、怎么做、什么时候做等，条例对这些问题都有详细的规定。

首先条例明确了保护规划的编制主体、编制时限和审批主体。历史文化名城保护规划由历史文化名城人民政府组织编制，历史文化名镇、名村保护规划由历史文化名镇、名村所在地县级人民政府组织编制。保护规划应当自历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起1年内编制完成。

其次，条例明确了保护规划的内容、规划期限和编制程序。

再次，条例规定了严格的保护规划修改程序。《条例》第十九条规定：经依法批准的保护规划，不得擅自修改；确需修改的，保护规划的组织编制机关应当向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的保护规划，应当按照原审批程序报送审批。

整体保护至关重要

不同于独立的景区景点，历史文化名城、名镇、名村的魅力不在于一物一景，而在于其整体的风貌和它所具有的历史文化感。因此整体保护对于历史文化名城、名镇、名村的保护至关重要。

首先，条例规定禁止在历史文化名城、名镇、名村中进行以下活动：开山、采石、开矿；占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路；修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；在历史建筑上刻划、涂污。

其次，对一些影响传统格局、历史风貌或者历史建筑的活动执行严格批准程序：改变园林绿地、河湖水系等自然状态；在核心保护范围内进行影视摄制、举办大型群众性等活动要经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续。

《条例》对历史文化名城、名镇、名村中的新建和扩建等活动也有严格的规定。

损毁名城古迹最高可罚百万

条例明确了政府及其有关主管部门的法律责任，注重行政处罚种类和法律责任的多样化，对破坏历史文化名城、名镇、名村的行为设定了严格的法律责任，损毁名城古迹最高可罚百万元。

关于政府及其有关主管部门不履行监督管理职责，发现违法行为不予查处、违法审批以及其他渎职行为应当承担的法律责任，《条例》第三十七条规定，政府及其有关主管部门行为构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

区分违法行为的不同主体，对单位违法行为和个人违法行为分别规定了法律责任。《条例》第四十一条规定，凡是对历史文化遗产传统格局和历史风貌构成破坏的行为，将由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施；造成严重后果的，对单位并处50万元以上100万元以下的罚款，对个人并处5万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

把行政处罚与承担民事责任相结合。在对有关违法行为规定行政处罚的同时，明确违法者要承担民事责任，以增加其违法成本。

是提醒更是警告

“历史文化名城大多早已名存实亡！”2000年3月10日，中国第一个关于历史文化名城保护的议案上交全国人大常委会。8年后，《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布并实施。

中国的历史文化名城对海内外游客具有永久的魅力，而魅力所在就是历史文化。依托历史文化发展名城旅游已不是理论问题而是实际问题。可惜这一显而易见的事实，很多名城在发展经济乃至发展旅游时并未引起重视，甚至将两者对立起来，正在有意无意地破坏文物旅游资源名城的城市建设和改造的决策总是在制造自以为是而又可笑可悲的灾难。在一片“救救文物”的惊呼声中，城市开发我行我素，狂冲乱突，对地表文物和地下文物造成毁灭性破坏。是否在文物旅游资源毁灭殆尽之际再进行深刻的遗憾式的反思？尤其是作为国家级的历史文化名城如何使城市发展和文物保护的矛盾得到妥善的解决，进而相得益彰，实在是名城人民必须时刻关注的大问题。

其实，尽管文物保护法已制定多年，尽管不断重申其意义不仅关乎一地一物，更关系着国家主权和尊严，但全民保护意识还比较淡薄，致使文物保护举步维艰。保护不力破坏却有力，这似乎是双面刃，既破坏着文物又败坏着旅游发展。解决之唯一途径是增强全民的文物保护意识，自觉地以法规规范领导部门以及个人的行动。

首先要增强领导的文物保护意识，提高其自觉遵守文物保护相关法规的意识是核心问题。因为“天子一跬步，皆关民命，不可忽也”。比如扬州电视塔的竖立，并不违反文物保护法，因为塔并不建在文物保护区的范围，也不建在文物景区之内，但是由于瘦西湖地势平旷，在景区只要向东极目，孤零零的电视塔高高耸立，大煞风景，破坏了景观的和谐，这种不违法却破坏文物景观观赏效应的情况最令人无可奈何，也无法进行法律追究。而在建设时，并非无行家反对，但政府领导只满足于不违反文物保护法，却缺乏文物保护意识，不考虑如何主动体会法律的精髓。

其次，增强相关部门的文物保护意识，正确处理部门利益与文物保护这一基本国策的关系是关键问题。从机制上说，涉及地上文物和地下文物保护的单位，政府部门有城建、土地、房管、园林、文化、文物、旅游、工艺等部门，明确其行政职责，按法规规范自身行动，表面上看容易，实际上部门各自为政，强调自身困难，顾及自身利益，常常以牺牲对文物的保护而告终。

在城市改造和建设中，地表破坏，地下文物裸现，经济建设部门见利忘义更增加了文物保护的难度。国家文物局和考古专家都认定该遗址有极高的考古价值，但是如何保护，涉及到文物、城建、规划、土地、市政等许多部门，于是各执一词，最关键的还是钱。一个“钱”字让多少历史文化名城保护望而却步。

据悉，中国的县级、省级、国家级的重点保护单位统共加起来近7万处，其余30多万处没有被圈定的文化遗产因为没有保护伞，成了沉默的羔羊，随时可能被宰割。在保护历史文化名城、名镇、名村的时候同样面对这样一个问题：如果地方政府不申报历史文化名城、名镇、名村，那该怎么办？

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