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立法是对国家权力与公民权利的第一次分配，是社会公正之源。然而，部门利益的存在以及大量法律是部门起草的现状，使得公共权力在立法的过程中被部门化，部门的权力被利益化，部门的利益被合法化。这，极大地损害了国家法制的统一和广大公民的权利，被戏称为“统一的中国，割据的法律”。

部门利益法制化乱象

近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%至85%。一些立法遇到棘手的或敏感的问题，也授权“国务院另行规定”，进而授权部门进行法律条文的细化和解释。还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章，同样具有法律约束力。

“屁股指挥脑袋”，部门一旦掌握了立法资源，就难保不为自己争权力、争利益：努力巩固、争取有利职权(如审批、许可、收费、处罚等)，冷淡无利或少利职权，往往规定公民禁止性规范多，而对自己责任规范予以规避和淡化。

业内人士透露，在起草、论证、审议治安处罚法草案的过程中，公安部一直试图将警察权力扩大，于是就有了草案中的留置时间和拘留期限延长、处罚范围扩大、警察权力延伸等内容，使得一部以维护社会治安、保障人权、限制警察权力为基本任务的人权法律，异化成了强化警察权力、限制公民自由的管制法。如果不是后来专家学者和全国人大常委会有关人员力陈警察滥权的害处并坚决反对，很多有利警察却不利人权的条款就会成为正式法律条文。

医疗事故处理条例当初是由卫生部起草的，其中对医患纠纷的处理，明显偏袒医疗单位，甚至于有些部分与民法通则的规定相抵触。……

类似的例子不胜枚举：在铁路法、民航法、预算法、药品监督和管理法、卫生防疫条例、劳动教养条例、刑事诉讼法、电信条例、电力法等法律法规文本中，能够清晰地看到铁道部、民航总局、财政部、卫生部、公安部等部门的利益影子，有的甚至就是赤裸裸的部门利益维护条款。

国家立法尚且如此，那些部门规章就更加肆无忌惮了。《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》规定：“铁路部门酌情给予事故伤亡人员的是，一次性救济费50至150元，或者80至150元火葬费或埋葬费。”“受害者家属因处理后事产生的生活费，可由其单位补偿粮票。”随着时代的进步，这一“规定”之荒唐越发彰显。然而就是这样荒谬的规定，竟然暂行了28年，直到2007年才被新法所取代。而即使是这个新法的出台，同样是喝彩声寡，质疑者众，因为它同样体现了铁老大的强悍霸权。

而如果某个法律牵涉多个部门的利益或者削弱某个部门的利益，那么，它的命运很可能就是难产：因为反垄断执法机构拥有很大权力，放到哪个部门，就意味着这个部门权力的强化，于是各个部门激烈争夺，难以达成共识，中国的反垄断法用了13年才艰难出台；因为牵涉到公路、能源、交通等多个行政部门，利益关系太过复杂，燃油税征收“择机”长达10年之久仍未择到时机；在历经了长达27年的一轮又一轮的调研论证、征求意见后，被全国人大认定为“条件成熟时安排审议”的电信法，出台前景至今仍不见明朗。

除了侵占公民的权利，部门立法还将本属多个部门分权管辖的事项据为己管，侵占其他相关部门的权力，造成同一位阶的行政法规和规章之间、不同位阶的行政法规和规章之间存在许多矛盾和冲突，司法主体和守法主体无所适从，部门则你管你的，我管我的，有利的争着管，无利的都不管。

东北某地交警与农机部门爆发的农用车管理之争，堪称一个经典案例。当时，交警部门下发通知，要求各地发现悬挂农机部门核发的农用运输车号牌上路者，一律查扣，有的按无证驾车予以处罚，还强行为数千名驾驶员重新落籍、办证，每人收1000多元。两家都拿出了有关部委的相关法规条例。

而对于像民法典这样事关每一个公民的切身利益，且为现代市民社会之必须的法律，也迟迟难以出台。业内人士分析认为，其中一个重要原因是，它们与任何部门、集团的利益没有直接的联系，也不会产生权力的赋予或分配，因而其迫切性似乎也就显得不那么重要了。

不能再搞部门法律体系

部门利益法制化的危害是极其严重的。正如有论者指出的，这种丑陋的现象，就是一种赤裸裸的抢劫，是一种打着法律与法制的“旗号”，明目张胆的抢劫。它以“法律的名义”粗暴地从百姓口中夺食，肥的却是某些权力部门及其豢养的垄断性利益集团。

更严重的是，它有损国家法律体系的有机统一和权威；使得法律不再是公共利益的守护神，反而充当部门权力利益无限扩张的帮凶，而部门权力缺乏制约与监督，必为腐败提供赖以滋生的温床；严重损害了法规的公正性与纯洁性，使得部门“有法可依”地“依法行政”，公共利益、个人利益却适得其反地受到严重损害；部门之间争权、争利，形不成管理的合力，市场被人为地肢解，不利于建立统一的社会主义市场经济秩序；部门之间争权不让，难以协调，或久调不决，贻误了立法的时机，从而降低了立法效率。

早在2000年10月，九届全国人大常委会委员王明时就提醒常委会在审议法律草案中，对部门所要的权力应予以特别注意。他认为，通过权力获取的部门利益，看起来符合国家的政策和法律，但发展下去将使人民对立法本身产生怀疑，对维护社会稳定、促进社会发展的制度性因素产生不信任。这种危害是潜移默化的，也是巨大的。

而且，负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间，有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系。这样，行政立法过程很容易被强势利益集团所影响。王明时指出，有的企业近几年的一些行为明显是利用权力通过垄断经营满足部门利益，损害了消费者的利益。更令人忧虑的是，阻碍了我国有关产业的长远发展。

2006年3月，十届全国人大代表、广东省省人大常委会副主任钟启权也曾在全国人大会议期间，批评“政府部门立法谋私”现象，称其“只有权力没有责任”。

值得庆幸的是，这一问题已经得到最高立法机关的重视。在前不久的讲话中，全国人大常委会委员长吴邦国明确表示：“目前，以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依。不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的‘法律体系’。”

这意味着，最高立法机关不允许部门利益法制化，不允许没有立法权的部门立法或者被授权的立法机关超越授权范围进行立法。这将从实体上和程序上保证我国立法的统一性，从而保证中国特色社会主义法律体系的权威性。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰说，针对立法过程中部门求得部门利益最大化的冲动，全国人大有关部门计划形成一些有效防止的体系。

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首次立法听证

1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》首次公开举行立法听证会。这一创举，被称为“立法民主化、公开化的一个里程碑”。2005年，全国人大常委会在个人所得税法修改过程中，首次采用了这种方式。

2002年，北京市行政法制研究中心就通过公开招标的方式，向社会征求法制研究课题，形成名噪一时的“立法招投标”。虽然其招标内容仅是课题内容，但这种方式却开始在全国范围内流传。

法律不应是部门扩权争利的工具

市场经济带来的一个必然结果，是社会多元化和利益格局多元化，其必然又带来中国立法进程中越来越多的利益博弈。这是必须正视的现实。在这样的背景下，如何保持法规公正、集中地体现大多数人的意志，遏制国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化，就成为值得关注的问题。

立法民主化

立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”专家认为，只有建立民主立法制度，在立法的各个环节充分发扬民主，听取社会各界的意见，集中众人的智慧，才能防止立法的部门利益倾向，保证法律法规制定的良好，实现良法之治。

草案是立法机关和立法参与者论证和审议的基础，立法的起草工作实际上决定了整部法律的走向，也为整部法律定下了基本格调。有关利益也只有在这个环节才能大规模、系统性地堂皇进入。

“应拓宽立法起草渠道，建立起草回避制度。”全国政协常委、农工党中央副主席陈勋儒说：“凡与所制定的行政法规、规章有直接利益关系的行政部门均不得参与该行政立法的起草工作。这是中立性这一最低限度的正当程序要求在行政立法中的具体体现。”

中央民族大学法学院教授熊文钊也明确提出，要革除部门自己起草立法的权力。他介绍，根据他的经验，虽然现在部门立法也大多邀请专家，但行政力量要远远超过专家的意见和建议。因此他认为，法律的制定、修改应在人大的主导下招标，由专家学者参与，吸收部门的人参加。

专家们认为，这并不意味着有利害关系的部门可以置之不理，而要发挥其熟悉业务的优势，对法规案的起草予以积极配合，如提供真实资料、对法规起草机构提出的有关疑难问题予以答复等等。

在法律审议阶段，应将法律草案发送各有关单位、各地和有关科研院所、专家学者或者召开各种座谈会征求意见，并向社会公布，向全民征求意见。有重大分歧的规定，应举行论证会等听取不同意见。同时，还应通过建立健全吸纳公民意见的程序和制度，对于人民群众和代表的意见，不但要广泛地“听”，更要认真地“取”，使利益关系各方的意见在立法的过程中发挥应有的作用。

“公开是沟通的途径，是参与的前提，是监督的方式。”陈勋儒认为，立法的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。公开的内容应当是全方位的：除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，审议的过程也可以通过会议旁听、媒体报道、查阅、网络直播等方式公开，使民众得以了解立法工作的动态和内容，洞察其中可能隐藏的部门利益。

斩断部门的利益

“建立收支两条线制度，让部门在执法过程中无法牟取利益，他还有必要费尽心机地在立法中扩权争利吗？”国家行政学院法学部主任、博士生导师、全国人大内务司法委员会委员应松年提出了这样釜底抽薪的建议。

应松年介绍说，收支两条线制度早在行政处罚法中就规定了，但至今没有得到严格执行。一些地方执行了，但会按比例返回，这实际上是在继续纵容行政机关多罚多收。

“地方的理由是，严格执行收支两条线制度会影响行政机关执法的积极性，这只是托辞。”应松年说，依法行政，是行政机关的职责，不履行，要承担法律责任。“许多国家都严格实行收支两条线，也没见执法积极性不高嘛。”

事实上，这并不是很难的事。应松年曾随全国人大内务司法委员会的领导到重庆调查时司法机关收支两条线的执行情况，他盛赞说：“重庆司法机关做得很不错。这给了我信心。这个事情不是做不到，关键是不留余地地在全国推广。当然前提是，财政拨款应充足。但让其自己解决行政费用或返还罚没收入充行政费用，与一次性财政拨款不是一回事吗？前一种情况只会使国家浪费更多，得不偿失。”

应松年强调说，建设社会主义法治国家，行政立法必须树立“制约权力”的观念，立法的目的不仅仅是为了“管理”，而是限制权力的滥用、规范权力的行使、保障公民的权利。这样，才能促使政府不再把自己手里的职权看作是绝对的命令和强制，而是为公众服务的职责。

建立对法规规章的审查制度

根据立法法的规定，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。可这种备案审查制度形同虚设，这不禁让公众质疑。

陈勋儒认为，今后，全国人大及其常委会在法律体系形成、完善过程中，要进一步发挥主导作用，充分发挥立法中的监督作用，强化备案审查制度。由全国人大常委会法制工作机构对提交的行政法规、规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。

陈勋儒还建议，修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，建立对行政法规、规章的司法审查机制。

陈勋儒介绍说，目前，我国行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起。实际上，抽象行政行为（即制定规范性行政文件）如果不当，造成的社会危害要远远大于具体行政行为。因此，赋予相对人对行政立法这样的抽象行政行为有提起诉讼的权利，赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权，是十分必要的。同时，司法审查抽象行政行为，也是WTO具体协议的要求，符合行政法制建设的发展趋势。

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