无锡市政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

无锡市政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

(锡政发〔2009〕206号)

各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

为进一步解放和发展林业生产力，建立适应现代林业发展要求的集体林权制度和经营机制，加快推进绿色无锡建设，根据《江苏省人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（苏政发〔2008〕100号），结合我市实际，现就深化集体林权制度改革提出如下实施意见。

一、深化集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，围绕实现“两个率先”和“绿色无锡”建设目标，不断创新集体林业经营的体制机制，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活林地、林木经营权，落实处置权，保障收益权，规范森林资源流转，落实综合配套措施，最大限度地调动广大群众和各种社会经营主体造林、育林、护林的积极性，进一步提高林业生产力，加快林业发展步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出积极贡献。

（二）基本原则

1．依法改革、程序规范。要严格按照《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《物权法》等法律法规和党有关农村工作的各项政策规定，确保改革规范、有序推进。改革的内容、程序、方法、结果要做到公开、公平和公正，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。

2．统筹兼顾、全面受益。改革既要让农民得实惠，还利于民；又要维护集体利益，壮大集体经济组织实力，提高集体经济组织可持续发展能力；更要坚持不以牺牲生态为代价，把生态受保护作为改革的底线，维护生态安全。

3．尊重民意、民主表决。要引导、尊重农民自主选择改革方式，充分发挥农民在改革中的主体作用。集体经济组织的集体林权制度改革实施方案，必须依法经本集体经济组织成员的村民会议或由村民会议授权的村民代表（或户代表）会议通过。

4．分类指导、因地制宜。根据当地森林资源状况及经济发展水平，自主选择改革方式和确定经营管理模式，实行一个乡镇一个方案和“一村一策”，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。

5．尊重历史、维护稳定。集体林权制度改革是农村综合改革的重要内容，是对以往林权制度改革的延续、完善和创新。各地在实施过程中，必须尊重历史，保持政策的连续性，维护农村的稳定。

（三）总体目标

利用1年左右的时间，基本完成全市集体林权制度改革任务，逐步建立起产权归属明晰、经营主体明确、责权划分具体、利益分配合理、流转程序规范、融资渠道通畅、监管服务到位、配套机制完善的现代集体林权制度，形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、林业增效、农民增收、生态良好的目标。

二、深化集体林权制度改革的主要内容

（一）改革的范围和重点

改革的范围是：农村集体经济组织的林地和林木。改革的重点是：目前仍由农村集体经济组织经营，以及虽已通过招标、拍卖、公开协商等方式明确经营管护主体、但尚未明晰初始产权的集体商品林、宜林地。按照逐级负责、分级调处的原则，积极调解有争议的林地和林木权属争议，争议未解决前暂不纳入改革范围。

（二）改革的主要内容

1．明晰产权。在坚持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，依法将集体统一经营的集体林地和林木，通过均股、均利等方式将产权落实到本集体经济组织的农户。对已通过招标、拍卖、公开协商等承包方式明确其他经营管护主体、但尚未明晰本集体经济组织成员初始产权的集体林地，应当按照均股、均利方式将产权落实到本集体经济组织成员。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

已划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。分包到户的责任山，保持承包关系稳定，承包期内允许继承。责任山承包到期后，可以以均股、均利方式在本集体经济组织内落实产权，也可以依法继续实行家庭承包经营，承包期为70年。对面积、界址不清的责任山，在明晰界址的基础上完善承包合同，明确双方的权利和义务。

集体林地、林木产权改革方案，要按照村民民主议事方式审议通过。在明晰产权过程中，集体林地的产权关系不能因行政区划的调整而随意变更。行政区划调整以后合并的村和村民小组，明晰集体统一经营的林地、林木产权时，原则上以合并前的村或村民小组为单位进行。在农村土地二轮承包时，如果是按合并后的村或村民小组确权、并经2/3以上村民或农户同意的，应当按照合并后的村或村民小组进行确权。

国有林业场圃、自然保护区、森林公园等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权利人的合法权益。

2．勘界发证。明确林地、林木产权关系后，要依法进行确权勘界、登记，核（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。尚存在林权纠纷的，依法调处解决后再核发林权证。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

3．放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。商品林经营者可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售，按规定享受国家林业相关优惠政策；经营者自愿按照公益林经营的，根据公益林区划界定标准和有关条件，可依法依规划定为公益林，列入森林生态效益补偿范围。

按照均股、均利方式明晰产权的集体林地，通过集体民主议事决策程序，可以由集体统一经营管理，也可以通过招标、拍卖、公开协商等方式落实承包经营主体，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。为保护集体经济组织及其成员的长期收益，承包经营期限应合理确定。鼓励集体经济组织成立股份合作社、专业合作社等，对集体林地实行规模经营。

4．落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人对拥有的林地承包经营权和林木所有权可依法采取转包、出租、转让、入股、抵押等方式进行流转，或作为出资、合作条件进行开发利用。流转林地经营权和林木所有权的期限，不得超过承包期的剩余期限。林权流转要使用林业部门统一规范的林地经营合同文本，明确权属关系和双方的权利与义务。

5．保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。按照均股、均利方式明晰产权的，集体经济组织应将不低于70%的收益平均分配给本集体经济组织成员，其余要用于集体公益事业。依法保护林地承包经营者的合法权益，严禁在林地发包过程中乱摊派、乱收费，变相加重经营者负担。

征收农户承包的林地，要依法足额予以补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的补偿经费。支付给农村集体经济组织的林地补偿经费的使用和分配，由该集体经济组织成员讨论决定。

三、加强集体林权制度改革的组织领导

集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强、涉及面广、情况复杂、任务繁重，要积极稳妥、逐步推进。

（一）成立机构，健全组织。各地要迅速成立由政府领导挂帅的集体林权制度改革领导小组，抽调精兵强将建立专门班子负责集体林权制度改革工作。

（二）调查摸底，制定方案。深入细致开展集体林地的调查摸底工作，确实掌握本地区集体林地林权数据和相关情况，广泛听取基层和农民对改革的意见，结合实际制订切实可行的改革方案，报上一级集体林权制度改革领导机构办公室批准实施。

（三）宣传发动，开展培训。通过各种形式，广泛、深入宣传开展深化集体林权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策，争取广大群众的理解、支持，调动广大群众参与改革的积极性。在选调精干力量参加省、市培训的基础上，对乡镇（街道）、村（社区）参与林权改革的同志进行集中培训，通过培训使参与实施改革的工作人员掌握改革的方法和要求，并能在工作中正确运用。

（四）试点示范，全面推开。各市（县）、区要选择1―2个基础条件较好的乡镇（街道）或村（社区）开展试点工作，探索方法，总结经验。在试点的基础上，在全市范围内全面展开集体林权制度改革。

（五）检查验收，总结表彰。市集体林权制度改革领导机构办公室要对各市（县）、区集体林权制度改革情况进行检查验收。对验收中发现的问题，要认真进行整改和完善。要做好改革过程中档案的收集整理，保证档案资料完整、准确、规范。要重视改革实践经验的总结，不断巩固改革成果，并对在改革工作中成绩突出的单位和个人予以表彰。

四、完善配套政策

（一）完善林木采伐管理机制。在坚持森林采伐管理制度的前提下，进一步放宽对商品林的采伐管理。对定向培育并达到一定规模的工业原料林经营单位，实行采伐限额单列，并予以充分满足。对农户个人经营的商品林，符合采伐条件的，实行即申即批。对成熟的人工商品用材林，在采伐限额内优先审批。实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序。

（二）逐步建立森林资源资产评估体系和流转市场。按照国家有关规定，抓紧建立森林资源资产评估和监督管理制度，加强林地、林木流转管理，建立健全产权交易平台，为林权流转提供规范化服务，维护交易各方合法权益。县级以上林业技术推广、林业科研教学、森林资源监测等单位，可以依法依规提供森林资源资产评估咨询服务。抓紧制定森林资源流转管理办法，规范流转程序，保障公平交易。根据森林资源分布状况，建立区域性森林资源资产流转交易市场，为规范流转创造条件。

（三）推进林业投融资改革。增加林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，扩大面向农户的林业小额信贷和联保贷款。鼓励商业银行、农村信用合作社等金融机构，开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品。鼓励林业企业上市融资。林业部门要做好林权抵押登记工作，在抵押贷款期间，未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证，不予办理林权变更手续。鼓励保险机构开发与林业相关的保险产品，开展林业保险试点，将林业保险纳入政策性农业保险，提高林业经营者抵御自然灾害的能力。

（四）健全林业社会化服务体系建设。乡镇林业工作站承担基层林业政策宣传、资源保护、生产组织、科技推广和社会化服务等公益性职能。林业面积较大的乡镇，可在现有乡镇农业技术服务中心增挂乡镇林业站牌子，配备专职或兼职林业技术人员，经费纳入地方财政预算，保证基层林业技术队伍稳定。还要重点培育一批辐射面广、带动力强的林业专业合作组织和林业经济实体，促进林业规模化、标准化、集约化经营。

（五）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要按照《江苏省生态公益林条例》的规定，建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金。各级财政要按照分级管理、事权与财权相匹配的原则，将公益林的规划、建设、保护和管理经费纳入地方人民政府财政预算。各市（县）、区财政根据实际情况对本级以上公益林予以补助，并根据经济发展情况逐步提高补偿标准。完善支持林业发展的财政政策，逐步降低育林基金征收标准。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入同级财政预算，将国有、集体林业场圃的教育、交通、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业发展规划。

五、推进集体林权制度改革的保障措施

（一）组织保障。市政府成立深化集体林权制度改革领导小组。领导小组办公室设在市农林局。各市（县）、区也要成立相应领导小组和办事机构，领导和组织各地集体林权制度改革工作。

（二）政策保障。各地要根据本实施意见的要求，从各地实际出发，制定符合实际的集体林权制度改革实施意见或方案，抓紧组织实施，按时按量完成集体林权制度改革任务。

（三）资金保障。深化集体林权制度改革涉及面广，工作难度大，各市（县）、区要高度重视，做好保证集体林权制度改革专项经费落实工作，将集体林权制度改革的工作经费纳入同级财政预算，足额落实到位，保障集体林权制度改革的顺利开展。

二○○九年十月三十日

无锡市政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

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