石家庄市人民政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划

石家庄市人民政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划

(石政发〔2005〕24号)

各县（市）、区人民政府，市政府各部门：

《石家庄市人民政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划》已经2005年6月22日市政府第34次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○五年七月一日

石家庄市人民政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划

国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。今后五年是我市全面建设小康社会和建设全省首善之区的关键时期，迫切需要进一步推进依法行政工作，努力建设法治政府。根据《纲要》的要求，结合我市实际，制定本规划。
一、指导思想、目标和基本要求
（一）指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六届三中、四中全会精神，牢固树立科学发展观和正确政绩观，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，紧紧围绕我市改革、发展、稳定的大局，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进我市物质文明、政治文明和精神文明协调发展，进一步推动政府各项工作向依法决策、依法管理、依法运行转变，为优化我市发展环境，构建和谐社会创造良好法制环境。
（二）目标：政府职能由管理型向服务型转变基本到位，各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，依法行政能力明显提高；科学化、民主化、规范化的行政决策机制基本形成，政府立法和规范性文件制定工作符合法定权限和程序，制度建设明显提高；依法行政所必需的各项制度建设、配套措施基本健全；行政行为监督力度明显加强，行政监督制度和机制逐步完善，监督效能明显提高；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制初步形成，权责明确、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，法律、法规、规章总体上得到全面、正确实施；行政决策、行政管理和行政执法的程序进一步法定化、规范化；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，各种预警和应急机制基本建立，政府应对突发事件和风险的能力明显增强；全市依法行政工作取得阶段性成果，全面提高政府的法治化管理水平，为今后十年基本实现建设法治政府的目标打下坚实基础。
（三）基本要求：按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，切实转变管理理念和工作作风，密切与人民群众的联系，注重管理实效，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，自觉接受人民的监督，忠实履行法定职责。依法做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。
二、工作任务及具体要求
（一）进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革
1、科学合理地界定政府职能，解决好职能定位问题。转变政府经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性。打破部门利益保护、地区封锁和行业垄断，初步建设成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
2、建立健全公共安全应急管理体制和机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善预警、指挥、信息、救援系统的建设，完善有关应急处置预案，妥善处理各类突发事件。2005年市一级完成突发公共事件的总体预案和各类专项预案的制定工作。2006年，我市各级政府及其工作部门完成应对突发事件和风险的制度建设。
深化劳动就业体制改革，健全政府促进就业的责任体系，把失业率控制在合理限度内。完善再就业援助制度和困难群体帮扶机制，健全城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，完善社会保障体系。逐步建立以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合的农村养老保障制度，完善农村特困群众社会救助制度，进一步推进全市教育、科技、文化、卫生和体育等各项社会事业发展。
3、科学合理设置政府机构，依法合理划分各级政府职能，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。建立政府所属部门职能争议的协调解决机制，减少行政机关的职能交叉和重叠。按照精简、统一、效能和权责一致的原则，依法规范市、县(市)、区和乡镇行政机关职能，构建科学合理的行政组织结构，严格控制人员编制，确保在三年内减少财政供养人员约2?5万。市政府各部门要把工作重点从具体事务管理转移到研究制定规划和政策、加强宏观指导和监督管理上来，下放管理权限，解决行政管理层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题。2006年完成我市行政机构和事业单位编制管理规定的制定工作。
4、完善依法行政的财政保障机制。完善公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；强化政府各部门在预算编制和预算执行中的责任，建立财政资金的追踪问效和反馈机制，积极推进科学的财政支出绩效评价考核制度，实现预算编制科学化；完善预算决策机制，主动接受权力机关对政府预算的审查和监督；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴国库或财政专户，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
5、改革行政管理方式。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；积极探索利用行政规划、行政指导、行政合同等方式实现行政管理目标，探索行政审批取消后的监管方式。实施涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政许可的，应当依法通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。
6、认真贯彻《行政许可法》，规范行政许可行为。完善和落实行政许可设定、实施和监督检查等相关配套制度，确立与社会主义市场经济发展需求相适应的行政许可制度。2006年，市政府完成实施行政许可听证规定的制定工作，各级政府及其工作部门完成与实施行政许可相配套的制度建设工作。对不需要行政许可管理的事项，通过制定标准、告知承诺、登记备案等方式，强化间接管理、动态管理和事后监督，发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用，促进政府管理方式的创新和优化。总结行政体制改革试点经验，实行一个“窗口”对外、集中办理、统一办理、联合办理等便民、高效的管理方式，提高办事效率和服务水平。按照优化发展环境的要求，深化行政审批制度改革，依法改进和规范各地各部门的行政服务大厅。
7、落实政务信息公开制度。完善新闻发言人、政府公报、政府网站、档案、图书馆、社区服务、电信服务等信息公开和获取渠道，健全政府信息公开的各项制度，规范信息公开的标准和程序，为公众查阅提供便利条件。建立、改进和完善各级政府信息管理和检索系统，保障公众知情权，落实对政府行为的社会监督机制。2006年完成政府信息公开规定的制定工作。
8、加强政府网站建设，推进政府上网工作的建设和运用，逐步开展网上审批，逐步扩大网上办公范围，尽快实现政府部门间的信息互通和资源共享。进一步健全政府门户网站，建立政府公共信息发布、网上办公等网络平台，使网上办公成为公众办事的重要手段，促进政府管理的公开、便民、精确、高效。
9、引导和规范行业组织、中介机构健康发展。按照市场化原则，发展和规范各类行业协会、商会等自律性组织，逐步将政府部门承担的行业标准制定、资质认定审查、行业信息披露等方面的职能移交行业组织，发挥其行业管理与行业自律作用。2007年市政府完成关于行业组织或者中介机构管理办法的制定工作。
（二）进一步完善行政决策机制，实现依法、科学和民主决策
10、完善政府内部决策机制。依法科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，建立分级自主决策的行政决策体制，实现决策权和决策责任相统一。实行依法决策、科学决策、民主决策。建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制。
11、完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要一律公开，公众有权查阅。涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专业机构或专家进行必要性、合法性和可行性论证；社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、论证会等形式广泛听取意见；其中公民、法人或者社会组织对决策事项有重大意见分歧的，应当依法组织进行听证。
12、建立重大决策的法律论证和合法性审查制度。有关决策方案在提交政府决策前，应当由部门法制机构进行法律论证和合法性审查。
13、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。研究制定政府决策监督办法，明确监督主体、监督内容、监督程序和方式。
14、加强行政决策的监督与责任追究。行政决策一经作出，要确保落实，保证政令畅通，令行禁止。依法加强对行政决策过程的全程监督，发现问题及时纠正。各级政府及其工作部门确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。人大及其常委会对有关行政决策的评议、质询或者政协对行政决策的建议，各级政府及部门要认真研究，根据具体情况对有关决策进行修改，并及时报告或者反馈。试行决策失误社会公示和社会调查制度，决策失误的利益受损人可对决策失误进行社会调查并索赔，相关责任人或者单位应予以配合。落实决策责任制，对超越权限、违反程序，使决策造成重大损失的，要严肃追究有关决策人员的责任，个人决策、个人负责，集体决策、集体负责，做到决策权与决策责任的统一。
（三）进一步加强立法和制定规范性文件工作，提高制度建设质量
15、政府立法工作要坚持同改革、发展、稳定的重大决策紧密结合，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务。
16、按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。把坚持以人为本，优化发展环境、规范政府行为、保障公民合法权益、完善社会保障体系、维护社会稳定和公共安全等方面的项目作为立法重点。建立地方行政立法专家库，建立立法专家咨询论证制度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。2006年建立政府法制机构组织起草或者委托起草地方性法规草案和政府规章的制度。
17、建立立法项目成本效益分析制度。除法律、法规的实施性规定外，在制定其他地方性法规草案或者政府规章时，应当就所规范的制度对社会的影响进行成本效益分析，有关分析结论应当作为该草案说明的组成部分；所规范的制度实施后，负责实施该制度的主管部门应当在实施后按年度向市政府报告该制度的执法成本和社会成本。
18、建立健全立法和制定规范性文件工作的公众参与机制。建立健全立法计划征询社会意见的制度。研究制定立法听证的有关规定。探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。行政规章还可通过电视新闻的形式发布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。
19、建立规章和规范性文件实施效果评估制度。实施机关应当按年度对规章和规范性文件的实施情况进行评估，评估报告应当报送本级人民政府和政府法制机构，对需要修改、废止的，及时安排。建立健全政府规章的解释制度，积极开展规章外文译本的编纂工作。
20、建立和完善行政法规、规章修改、废止工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。政府立法坚持“立、改、废”并重。对与上位法抵触和与我市改革、发展、稳定的实际需要不相适应的政府规章，及时通过法定程序进行修改和废止；对需要修改或废止的地方性法规，要适时向市人大及其常委会提出修改或废止建议。认真贯彻行政许可法，继续做好地方性法规和政府规章的修改、废止工作。建立规章和规范性文件定期清理制度，清理结果要统一对外公布。2005年开展第一次全面清理，以后每两年对地方性法规、规章清理一次。
21、改进立法技术，提高政府立法质量。探索创制性立法、实施性立法的技术，处理好与上位法的衔接与创新的关系。规章和规范性文件的内容具体、明确，增强可操作性，防止引起歧义，为顺利实施打好基础。
（四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为
22、深化行政执法体制改革。要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。按照国家、省有关要求，2006年完成我市城市管理方面相对集中行政处罚权的工作，并积极推进其他行政管理领域的相对集中行政处罚权的试点工作；积极进行相对集中行政许可权的探索。适当调整各级执法主体的执法权力，合理分配执法资源，减少执法层次，下移执法重心。严格控制执法机构膨胀，同一事项原则上由一个部门主管，从源头上解决职责交叉、多层执法、多头处罚、分头许可、执法扰民的问题。
23、严格行政执法程序。完善执法行为的程序制度，从制度上保障公民、法人和其他组织的知情、陈述、申辩、听证、申请行政复议、提起行政诉讼、申请国家赔偿等权利；建立行政执法自由裁量细化标准和说明理由制度；探索建立行政检查准入制度；完善行政处罚听证制度，建立重大行政许可听证制度，探索制定行政决定听证制度。
24、严格行政执法主体和行政执法人员资格制度。依法定期清理、确认并向社会公告行政执法主体；完善行政执法主体资格制度和行政执法人员资格制度，加强行政执法人员的培训工作，从事行政执法的人员必须经过培训考核取得执法资格并持证上岗、亮证执法。完善行政执法证件审验制度。探索建立有层次的符合实际情况的行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度。
25、健全行政执法案卷评查制度。建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷；对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档；每年至少开展一次行政执法案卷评查活动。
26、深化行政执法责任制。完善行政执法评议考核制度，落实责任追究制度。继续推行以行政执法机关主要负责人为依法行政第一责任人的行政执法责任制，依法科学建立行政执法责任目标体系；要把依法行政的评议考核结果，作为考核行政机关及工作人员政绩的主要内容。2005年进一步修订完善《石家庄市行政执法机关依法行政评议考核实施办法》，2007年制定为行政规章；落实行政执法过错责任追究制，2008年将《石家庄市行政执法责任追究实施办法》制定为行政规章。积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，建立行政执法依据公开制度。
（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制
27、大力开展矛盾纠纷排查调处工作，积极开展依法调处民事纠纷工作，完善人民调解制度，支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作，有关机关应当在经费、业务指导等方面予以支持。要积极探索在各类事业单位、各类协会、城市社区、工业园区等建立人民调解组织，积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。
28、进一步加强信访工作的制度化、规范化和亲民化建设。充分发挥信访的沟通、咨询、指导、劝戒、协调、服务、投诉和解决一般争议等职能。建立信访反馈与研究政策联动机制。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利。积极探索引导当事人通过法律途径解决纠纷的措施。
（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
29、各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受质询，依法报送备案规章；自觉接受政协的民主监督，听取其对依法行政工作的意见和建议；对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，严格执行行政机关负责人出庭应诉制度，加强行政机关应诉队伍建设，提高应诉人员素质。
30、严格规范性文件的监督。认真贯彻执行《河北省规范性文件备案规定》，做到有件必备，有备必审，有错必纠。有关组织和公民对规范性文件提出异议的，制定机关或上级机关应当依法研究处理，并将处理结果告知当事人。
31、加强行政复议工作。认真贯彻落实《行政复议法》，2005年进一步完善《石家庄市行政复议案件办理规定（试行）》，2006年制定为行政规章；加强对典型行政复议案件的研讨和交流；强化对行政复议工作的指导，每年度组织开办一次有针对性的行政复议工作培训；加强行政复议机构的队伍建设，实行行政复议人员资格制度，加强行政复议队伍职业化、专业化建设。2007年各县（市）、区政府、市政府各部门从事行政复议工作人员不少于2人。
32、严格执行行政赔偿和补偿制度。严格按照《国家赔偿法》实施行政赔偿，行政赔偿费用依法由财政纳入预算，予以保障，赔偿义务机关赔偿后，应当严格依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。探索建立行政赔偿程序中的听证、协商、和解制度。研究行政补偿范围、标准、对象和程序，完善行政补偿制度。
33、创新层级行政执法监督机制。强化上级行政机关对下级行政机关的监督。完善落实上级政府对下级政府、政府对所属各部门、上级部门对下级部门经常性监督制度。探索建立行政执法巡查制度;上级行政机关应当健全和完善重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法督查、行政执法统计等制度，强化对下级行政机关具体行政行为的监督。
34、加强专门监督，完善社会监督。加大监察、审计等专门监督机关的监督和专项检查力度，进一步落实领导干部任前、任中审计制度，完善离任审计制度；高度重视社会舆论监督，完善群众举报制度，对反映的问题，要认真调查核实，并依法及时作出处理。建立行政执法举报投诉制度。高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法作出处理。
（七）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
35、建立领导干部和行政机关工作人员学法制度。2005年完善各级领导干部学法制度，有计划邀请法律专家进行讲座。逐步实行领导干部任职前法律知识考试制度。各行政机关每年举办2次以上法律知识培训讲座。政府法制机构会同人事等部门定期举办领导干部依法行政知识培训班，县（处）级干部每2年至少接受一次专门培训，科级干部每2年接受一次培训，行政机关工作人员每年至少接受40学时的法律知识培训，每3年至少接受一次依法行政知识专门培训。人事部门应把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试、机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。
36、要完善政府目标绩效考核管理办法，把依法行政作为政府目标考核的重要内容，由政府法制机构具体组织实施。把依法行政工作作为公务员考核的重要内容，各县（市）、区人事部门、政府法制机构定期进行依法行政能力考试，并作为干部晋升的重要依据。
37、加强依法行政宣传。采取开辟专栏、学习辅导、专家访谈、法律咨询等多种形式，要广泛深入地宣传依法行政知识，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维权，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
三、组织领导
（一）切实加强对依法行政工作的领导。各级政府及其部门的主要负责同志是贯彻执行本规划、全面推进依法行政的第一责任人。市依法行政工作领导小组负责协调、督促和指导全市落实推进依法行政的各项工作。市政府各部门要结合实际，制定具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、有步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。各县（市）、区人民政府及其各部门也要成立相应的组织，完善推进依法行政的领导机制和工作机制，在全市形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。
（二）明确责任，强化措施。各县（市）、区政府、市政府各部门要结合实际制定本单位落实《规划》的具体方法和配套措施，分步实施，整体推进，将《规划》落到实处。加强监督检查，推进《规划》和年度计划的落实。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的措施。对全面推进依法行政中形成的经验要及时总结，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
（三）定期报告推进依法行政工作情况。2005年制定依法行政定期报告制度。各级政府在提请本级人民代表大会审议的年度《政府工作报告》中，要把推进依法行政情况作为重要内容，并于每年1月底前向本级人大及其常委会书面报告上一年度推进依法行政情况。下级政府每年1月10日前向上一级政府书面报告上一年度推进依法行政情况。各级政府的工作部门要在每年年底前向本级政府书面报告本年度推进依法行政情况。各级政府及其部门推进依法行政工作中的重大问题，要按规定及时向本级人大及其常委会、上一级政府或者本级政府报告。
（四）进一步加强政府法制机构建设。加快法制机构工作人员的职业化、专业化步伐，提高法制机构工作人员的素质，使法制机构的机构设置、人员编制与其责任、任务相适应，与依法行政的要求相适应，充分发挥法制机构在政府法律事务中的参谋、助手和法律顾问的作用。切实加强法制机构队伍建设，已有专门法制机构的到2006年应保证配备专职人员；没有法制机构的要建立健全法制机构，保证配备专职人员。法制机构工作人员的配备要符合法律法规的有关规定，同时把法制工作经费和依法行政工作经费纳入财政预算予以保障，并为他们开展工作创造必要的条件。

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