一、海关强制措施的性质及区分意义

海关强制措施是指海关在行使职权的过程中，对他人的人身或财产采取的各种限制性措施。在我国，海关传统上是国家行政机关，行使进出境运输工具、货物、物品监管，关税及其他税费征收，查缉走私和编制海关统计等职权。海关在行使上述职权时，有权采取限制人身自由的以及对财产的查封、冻结和扣押等行政强制措施。这类强制措施在性质上属于具体行政行为。1999年1月5日海关总署走私犯罪侦查局挂牌成立以后，海关同时又是我国的司法侦查机关，负责涉税走私刑事案件的侦查、预审、拘留和执行逮捕。海关在行使这些司法侦查权时，有权根据《刑事诉讼法》的规定对犯罪嫌疑人采取拘传、监视居住、取保候审、拘留等刑事强制措施以及勘验、检查、搜查、扣押物证和书证等侦查措施。上述两类措施(以下统称为“刑事侦查措施”)在性质上则属于司法侦查行为。

由于海关在行使职权时可能采取的行政强制措施和司法侦查措施具有不同的性质和特征，法律对此设置了不同的救济制度。当海关的行政强制措施违法时，救济途径是由相对人申请行政复议或提起行政诉讼。而且，申请行政复议和提起行政诉讼是不以权利受到损害为前提的，而只要相对人认为海关的行政强制措施违法即可。当海关的刑事侦查措施违法时，救济手段是请求国家赔偿，且请求国家赔偿须以有关机关确认海关的刑事侦查措施违法为前提。因此，如果相对人对海关的特定强制措施不服，就有必要从性质对其进行识别，以选择恰当的救济方式;而人民法院在行政诉讼过程中，也必须对其进行识别，以确定是否对海关的特定强制措施予以司法审查。这是因为只有行政机关的具体行政行为才属行政诉讼受案范围，才是行政诉讼的审理对象。

正确区分海关行政强制措施和刑事侦查措施，既有利于相对人选择恰当的救济手段来维护自身的合法权益，也有利于有关救济制的有效运作。如果混淆这两类强制措施的性质，错误地实施救济，不仅会使立法上设置相关救济制度的目的难以实现，还会造成一些难以解决的困难。从我国现行法律、法规的规定来看，海关依法采取的一项强制措施到底是行政强制措施，还是刑事侦查措施也并不明确，极易造成执法中的滥用职权和行政审判中的错误认识。总之，正确区分海关的这两类强制措施无论在理论上，还是在实践上都具有极其重要的意义。

二、两类强制措施在理论上的联系和区别

海关行政强制措施与海关刑事侦查措施的共同之处：

第一，两种强制措施的实质都在于限制相对人的相关权利，而不是剥夺相对人的相关权利；

第二，两种强制措施都是在案件查处过程中采取的临时性手段，而不是对案件当事人所作的最终结论，也不是对当事人的某种惩罚性处理；

第三，从对象上看，两种强制措施都是既可以针对违法者，也可以针对违法嫌疑人。

这两类强制措施的区别是:

第一，法律依据不同。海关采取行政强制措施的法律依据是《海关法》、《行政处罚法》、《海关稽查条例》以及《海关知识产权保护条例》等法律法规。而海关采取刑事侦查措施的法律依据则主要是《刑法》和《刑事诉讼法》。

第二，针对对象不同。海关行政强制措施是针对违反海关行政法规范的违法行为人或违法嫌疑人;而海关刑事侦查措施针对的对象是违反了《刑法》第151～157条规定，涉嫌走私罪的犯罪嫌疑人。

第三，采取的具体措施和手段不同。根据有关的海关行政法规范，海关有权采取的行政强制措施有《海关法》第6条第四款中规定的对嫌疑人的“扣留”；第六款中规定的对有走私嫌疑的运输工具或者个人的“追逐”和“带回处理”；《海关稽查条例》第14-16条中规定的“进入被稽查人生产经营场所、货物存放场所检查与进出口活动有关的生产经 营情况和货物”，“查询被稽查人在商业银行或其他金融机构的存款账户”，“暂时封存账簿、单据等有关资料”和“封存有关进口货物”；《海关知识产权保护条例》第22, 23条中规定的“扣留货物”以及《海关对中国籍旅客进出境行李物品的管理规定》第11条中的“对超出自用合理数量及规定的限量、限值或品种范围的进出境行李物品不予放行”等等。而根据《刑事诉讼法》的规定，海关在侦查涉嫌走私罪的刑事案件中，有权采取的刑事侦查措施有拘传、取保候审、监视居住、拘留以及扣押物证、书证等。

第四，适用目的不同。海关采取行政强制措施是为了有效地履行行政职能。而海关采取刑事侦查措施的目的则在于预防、制止和揭露涉嫌走私罪的违法行为，保证刑事诉讼活动的顺利进行。

第五，强制措施的严厉程度不同。海关行政强制措施一般时间较短，程度较轻，法律规定上的限制较少，而海关刑事侦查措施的时间较长，对人身和财产的限制程度较重，法律规定上的限制也较多，实施起来应遵循严格的程序。

三、区分两类强制措施的实践标准

在司法实践中，海关行政强制措施和海关刑事侦查措施的区分标准问题，尚没有引起足够的重视。目前，学者们提出的区分这两类强制措施的标准主要有以下几种:(1)行为种类标准。这种观点认为，海关办理案件的过程中所采取的强制措施不全都是刑事侦查措施，只有符合《刑事诉讼法》规定的刑事侦查措施种类的才属刑事侦查措施。这些强制措施包括拘传、取保候审、监视居住、拘留以及扣押物证、书证等。如果海关在执法过程中所采取的强制措施不属于《刑事诉讼法》明文规定的种类，则应认定为行政强制措施。(2)行为程序标准。这种观点认为，如果海关办理案件时按《刑事诉讼法》的规定办理了立案手续，且该案件由海关内部走私犯罪侦查机构承办，则在这一过程中所采取的强制措施就是刑事侦查措施;相反，如果海关对案件是按照行政程序立案并由海关内部办理行政案件的机构承办，则在这一过程中，海关所采取的强制措施就应被认定为行政强制措施。(3)行为最终结果标准。这种观点认为，海关在采取了强制措施以后，如果最终对相对人是按涉嫌走私罪处理的，如依法移送检察机关审查起诉，该项强制措施就应认定为刑事侦查措施。否则，海关采取的这项措施就属于行政强制措施。

我们认为，上述三种标准都是从行为的形式这一角度来区分海关行政强制措施和海关刑事侦查措施，因而存在着不足之处:行为种类标准片面强调强制措施的种类必须符合法律的明文规定，而忽视了对案件性质的考察。如果案件本身不是涉嫌走私罪的刑事案件，则海关采取的强制措施即使符合《刑事诉讼法》所规定的种类，也不应被认定为刑事侦查措施。行为程序标准把判断和决定特定的海关职权行为是否为可诉具体行政行为的权力交由采取该强制措施的海关来行使，往往会造成在相对人依法提起行政诉讼后，被诉海关补办刑事立案手续，以“规避”法院司法审查。况且，在现实生活中，面对形式不断变化，产运销一条龙的高科技、高速度的走私活动，海关也往往将情报、调查、侦查等职能部门混为一体，联合实施强制措施。在这种情况下，一个案件是由海关走私犯罪侦查机构办理，还是由行政案件调查机构办理，很难区分。行为结果标准的缺陷则在于以整个程序的最终结果为标准判断此前已经采取的强制措施的性质，有本末倒置之嫌。而且，实践中的很多案件是在海关采取了强制措施后，很长一段时间里既没有案件的处理结果(如给予行政处罚或侦查终结移送审查起诉)，海关也未依法解除强制措施。如果依行为结果标准，则相对人便无从选择恰当的救济手段。

所以，判断海关的一项强制措施是行政强制措施，还是刑事侦查措施的标准，从根本上说不应是行为的形式标准，而应是行为的实质标准，即案件标准。也就是说，只有在一个依事实和依法律都将被认定为一个涉嫌走私罪的刑事案件中，海关采取的强制措施才是刑事强制措施。而在一个依事实和依法律都将被认定为一个违反海关监管或涉嫌走私行为的行政案件中，海关所采取的强制措施都将被认定为是行政强制措施。而诸如行为种类标准、行为程序标准和行为最终结果标准等形式标准仅仅具有参照作用，而非核心的、本质的标准。具体地讲，案件标准包含的主要内容有:首先，相对人涉嫌的行为必须是走私犯罪行为。在操作上我们可以根据《刑法》第151～157条并结合《海关法》第47-49条的规定，从行为的情节，行为的发生地，货物、物品的各类金额等方面综合分析。如果相对人涉嫌的行为不构成走私罪，而只是一般的走私行为，或者是与走私无关的一般的违反海关监管、偷逃海关税费等行为，那么这个案件就不是刑事案件。这就要求采取强制措施的海关必须已经调查或收集到了相对人涉嫌走私罪的事实和证据，或者是当场发现，或者是事后查证，符合《刑事诉讼法》所规定的刑事案件立案标准。其次，海关必须是依法律规定按刑事案件程序办理案件，在立案审批、采取强制措施的程序方面真实、有效。

总之，我们只有把上述两个方面结合起来，才能认定海关所办理的某个特定的案件是行政案件还是刑事案件，所采取的强制措施是行政强制措施还是刑事强制措施。下面就实践中可能出现的不同情况分析如下:

(1)案件本身不是涉嫌走私罪的刑事案件，海关也不是按照刑事案件程序办理的，则在此过程中海关所采取的强制措施均为行政强制措施。相对人不服可依法申请复议或提起行政诉讼。

(2)案件本身不是涉嫌走私的刑事案件，海关却是按照刑事案件程序办理的，则在此过程中采取的强制措施无论是否符合《刑事诉讼法》所规定的强制措施种类，均为行政强制措施。相对人不服，可依法申请复议或提起行政诉讼。

(3)案件本身是涉嫌走私罪的刑事案件，海关也是按照刑事案件程序办理的，所采取的强制措施也符合《刑事诉讼法》规定的强制措施种类、适用对象、范围和权限，则这类强制措施属刑事侦查措施。相对人不服，不能申请复议或提起行政诉讼。

(4)案件本身是涉嫌走私罪的刑事案件，海关也是按照刑事案件程序办理的，但所采取的措施超出了法定强制措施的适用对象、范围、权限。这些强制措施应认定为行政强制措施。相对人不服，可依法申请复议或提起行政诉讼。

(5)案件本身是涉嫌走私罪的刑事案件，但海关却是按照行政程序办理的。在此过程中，海关采取的强制措施是行政强制措施。相对人不服，可依法申请复议或提起行政诉讼。但是，在复议或诉讼过程中，如果复议机关或人民法院发现被采取强制措施的相对人涉嫌走私罪的，应中止审理，将有关犯罪材料移送有关机关处理。在有关机关作出最终处理后，再恢复诉讼。