论宅基地使用权初始取得制度的缺陷及其完善

宅基地使用权制度以宅基地使用权的取得为入口，其设计科学、合理、精确与否对宅基地使用权制度的实施效果有着直接影响。《物权法》却并未直接规定宅基地使用权取得制度，作为一个典型的引致性规范，立法者为包括《物权法》在内的相关法律的修改完善及新法的适用，预留了较大空间。我国立法将宅基地使用权定性为用益物权，宅基地使用权初始取得制度的改造与重构亦应当依照他物权取得的基本原理，从而完善我国的宅基地用益物权制度。

在我国，农民将宅基地作为其安身立命的根基和最根本的生活资料。现行《物权法》对宅基地问题做了专章规定，宅基地使用权被定义为用益物权之一种。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享受占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”但在第153条又规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”作为民事基本法，将宅基地使用权这一关系到我国数亿农民切身利益重要权利的最重要权能部分——取得、行使和转让，一概规定为“适用土地管理法等法律

和国家有关规定”，这虽然为包括《物权法》在内的相关法律的修改完善和新法的适用，预留了较大的空间，但显然辜负了学界对《物权法》的期待及其本应肩负的历史使命。宅基地用益物权制度以宅基地使用权的取得为入口，初始取得和继受取得是宅基地使用权取得的两种途径，本文主要研究和分析我国宅基地使用权的初始取得制度，期望对我国宅基地用益物权制度的改革和完善提出合理性建议。

一、宅基地用益物权制度法律特征及其取得制度中的制约

从《物权法》第152条的规定可以得知，宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法在集体所有的土地上所享有的占有、使用并依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。依现行法律及相关政策规定，宅基地使用权具有以下法律特征，且这些特征成为建构宅基地取得制度的重要制约因素。

（一）使用权主体身份的特定性。只有符合法律法规规定的特定身份主体才能成为宅基地使用权的主体。在我国，法律规定具有申请宅基地使用权资格的主体为农村集体经济组织内的成员或者由法规规定的其他特定身份的人。除法律特别规定外，非本集体内的成员无权在本集体内申请宅基地。集体经济组织成员一旦失去了其特定身份，其亦丧失了获取宅基地使用权的基础，原属于其的宅基地使用权可能被其原所在的集体经济组织收回。通常来说，宅基地与成员权紧密联系，但宅基地并不以集体中单个家庭成员的个人名义申请，而是以户为单位申请。

（二）取得和使用的无偿性。基于我国宅基地使用权的社会福利性质及社会保障功能，原则上宅基地使用权的初始取得应为无偿的。申请人符合法律规定并遵照法定程序，无需支付费用即可取得宅基地使用权并无偿使用。但是宅基地的无偿取得和使用并非毫无限制，根据我国法律规定，每户集体经济组织成员拥有的宅基地使用权不得超过一处，且各省、直辖市、自治区的法规也对农户拥有的宅基地的面积标准等作了限制。

（三）使用的无期限性。由于宅基地使用权关系到集体经济组织成员的基本生活保障，我国法律保护农户取得宅基地使用权后不受时间限制，保护宅基地使用权上房屋的继承。宅基地使用权人对宅基地的使用权不受宅基地上房屋是否消灭影响，使用权人有权在其宅基地上重新建造房屋。如根据国家或集体的统一规划宅基地被征收时，原宅基地使用权人可以依法再行申请宅基地。

（四）流转的受限制性。尽管宅基地使用权被《物权法》定性为一种财产权利，但只有具有特定身份的人依法可以成为宅基地使用权的主体。因此，宅基地使用权的流转受到法律法规的严格限制，只在特定限制范围内允许宅基地上的房屋转让。宅基地使用权单独出卖、出租、抵押、赠与等流转行为被当前法律所禁止，但根据我国“房地一体”的原则，宅基地使用权随着宅基地上房屋所有权流转时而流转。

（五）土地用途的严格限制。《物权法》第152条规定宅基地使用权人“有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，该规定实际包含了两层含义：其一，宅基地使用权人对宅基地的使用用途受严格限制，只能用来“建造住宅及其附属设施”；亦即是宅基地使用权人不得违反法律规定利用其取得的宅基地用于建造商业、生产用房用以盈利。《物权法》之所以这样规定，是因为宅基地使用权是一种带有鲜明的社会福利与社会保障性质的权利。我国当前人地矛盾突出，为保证土地资源的优化配置和合理利用，应当严格执行保护耕地政策，管控建设用地的数量，遵守土地用途管制制度。其二，宅基地使用权人应当依“法”利用宅基地使用权。根据物权法定主义，该条中的“法”应当仅指法律，如《宪法》、《物权法》、《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等。“依法利用”主要是指“建造住宅及其附属设施”要受到私法和公法（土地管理）两个方面的限制。私法方面的限制主要是根据民法通则、物权法等规定的行使宅基地使用权时不得侵犯他人的合法权益、应当遵循相邻关系规则等。公法（土地管理）方面的限制则主要包括：（1）遵守“一户一宅”原则，限制每户拥有宅基地的数量；（2）每户拥有的宅基地使用权面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；（3）申请宅基地以及建造住宅等需履行法律规定的行政审批手续，受到程序限制；（4）在宅基地上建造住宅应符合乡镇土地利用总体规划，符合保护文物的要求等，也即规划限制；（5）因耕地保护受到的限制、用途方面的管制，等等。

二、宅基地使用权初始取得制度立法考察与缺陷分析

追根溯源，我国立法中最早使用宅基地一词的是1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》，其中第21条第１款规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”该条例修正草案首次使用了“宅基地”概念，并规定了宅基地所有权归属于集体，宅基地一律不准出租和买卖，宅基地所有权和宅基地使用权相分离的做法在这个条例中也初显雏形。中共中央在上述条例颁布后第二年发布了《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，其中明确了以下几点：①社员的宅基地一律不准买卖和出租，全部归生产队集体所有，但仍然由各户长期使用。②社员永久享有宅基地上的附着物如房屋、厂棚、厕所、树木等的所有权，社员可以自由决定房屋的买卖与租赁。房屋所有权的改变不影响宅基地的所有权，新的房屋所有权人只能得到宅基地的使用权，生产队保留宅基地的所有权。③没有宅基地的社员要申请土地建新房时，应以户为单位提出申请，经由社员大会讨论同意，生产队再进行统一规划。④无论社员新建住宅占地是否为耕地，均不收地价。该通知的颁布奠定了我国现行宅基地使用权制度的基础：宅基地土地所有权集体所有原则；宅基地使用权个人所有原则；宅基地使用权不受期限限制规则；农村房产地随房走原则；无偿申请原则等。1982年《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，我国第一次以根本法的形式确认了长期以来的行政指令规范的宅基地使用权，使对宅基地权属的保护上升到根本法高度，至1986年，随着《土地管理法》颁布施行，我国农村宅基地使用权法律制度初步形成。2007年《物权法》第十三章专章为宅基地使用权，宅基地使用权的性质第一次被法律明确为用益物权，宅基地使用权的保护也上升到物权保护方式，《物权法》的规定令宅基地使用权人不仅能对抗土地所有权人，而且能对抗不特定的任何人。对于宅基地使用权的取得，现行法律的相关规定及其缺陷主要有：

（一）初始取得宅基地使用权的主体方面。初始取得宅基地使用权的主体是指宅基地使用权的申请主体，即有权向集体经济组织申请宅基地的主体。其范围小于宅基地使用权人，宅基地使用权人包括了初始取得与继受取得宅基地使用权的主体，包括了所有有权享有宅基地使用权的主体。初始取得宅基地使用权的主体受到法律及国家有关规定的多种限制。首先，集体经济组织的成员权是初始取得宅基地使用权的主体的必要条件。其次，初始取得宅基地使用权的主体限制——— “一户一宅”原则。《土地管理法》于2004年8月修订后在第62条第1款明确

规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”2004年11月，国土资源部发布《关于加强农村宅基地管理的意见》再次指出，“严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。

（二）设定宅基地使用权的主体。设定宅基地使用权的主体也即宅基地所有权人。根据传统民法理论中他物权（用益物权）取得的原理，用益物权的初始取得多数来源于交易（合同）行为。然而在我国，初始取得宅基地使用权首先基于成员权，即该主体是农村集体经济组织的一员，其有权使用集体所有的土地，而并不是通过交易行为而取得。不过初始取得宅基地使用权的主体和宅基地所有权人之间的合意在宅基地使用权初始取得的过程中并非毫无意义。但是我国法律并未对宅基地所有权人作出明确规定。宅基地属于农村土地，现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都将农村土地的所有权主体规定为“农民集体”，宅基地所有权的主体自然也为“农民集体”。但是我国法律沿袭原人民公社体制下“三级所有”框架，将“农民集体”所有又规定了三种情况：分别是村农民集体所有、两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡镇农民集体所有。这种规定显然受到了人民公社所有制路线的影响。但自改革开放以来，随着我国在农村推行家庭联产承包责任制，人民公社不复存在。沿用此种框架导致宅基地所有权人虽名为“农民集体”，但却无法确定具体的形式。

（三）宅基地使用权初始取得的条件。各地人民政府依据当地的具体情况对宅基地使用权的申请条件做了具体细化的规定，《土地管理法》并未做明确的规定。纵观这些政府关于农村宅基地管理的规定，内容大体相似，都既对申请宅基地使用权的积极条件作了规定，也对申请宅基地使用权的消极条件作了规定。在宅基地的面积限定上，各地都以户为单位，规定了宅基地的面积限额。在限定宅基地面积的同时，各地又对申请人的资格作了规定。从申请的积极条件看，国内各个省市、地方一般都规定可以向集体经济组织申请宅基地的情形为：新来人口落户于本村成为新成员但没有宅基地的；原村民因子女结婚等客观原因不得不分户，但宅基地不足或宅基地使用面积比规定面积小的；原村民基于防御自然灾害、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村庄或集镇规划等原因不得不搬迁的，等等。在消极条件方面，一般规定在下列情形下，申请宅基地不予批准：年龄未满一定限额的（一般为18岁或20岁）；村民原有宅基地的面积已经超过规定标准或者足以解决分户需要的；出卖、出租、赠与、改为经营场所后申请宅基地的。但不论其他差异，各地均明确将申请宅基地使用权的主体限制为集体经济组织成员。因此，我国法律法规一方面在配置宅基地方面以户为单位并规定了申请条件，另一方面却又规定具有集体成员权的村民是初始取得宅基地使用权的主体。这种易引起歧义的规范也引发了不少地区实践中的混乱，导致了不少关于宅基地分配和使用权的纠纷。

（四）初始取得宅基地使用权的审批程序。宅基地使用权的审批原则与程序在《土地管理法》第62条第2款、第3款中有明确规定，申请宅基地使用权，审核权一般归乡（镇），批准则交由县级人民政府。国土资源部于2004年发布《关于加强农村宅基地管理的意见》，在《土地管理法》的基础上进一步对宅基地申请报批程序做了细化和规范：村民申请宅基地建房应向本集体经济组织提出，在本集体经济组织或村民小组中张榜公布。公布期满并无异议，先交乡（镇）审核，再交县（市）审批。村集体或村民小组对审批通过的申请结果应及时张榜公示。此外，各地还规定应公开年度用地计划，并对宅基地的申报审批程序、审批权限、审批工作时限等问题均做了相关规范。例如《山东泰安市农村村民住宅用地管理办法》第八条规定，农村村民建设住宅时“乡（镇）土地管理机构和建设管理机构按照批准的面积和位置，到现场画线定桩后，建房户方可施工”，在“住宅建成后，经乡（镇）土地管理机构现场勘验，与原批准的占地面积、位置相一致的，出具验收证明”，再“持乡（镇）土地管理机构的验收证明和其他有关批准手续，向土地行政主管部门申请办理土地使用权登记”。

（五）宅基地使用权的确权方式及其效力。物权的确定与变动应体现为外界可察觉的方式，即公示原则。不动产物权的确定与变更的公示方式通常为登记。传统民法理论将登记行为对物权效力的影响区分为“登记对抗主义”和“登记生效主义”，我国《物权法》并未明确宅基地使用权的效力是“登记对抗主义”还是“登记生效主义”。笔者认为，宅基地使用权应为“登记生效主义”，即以登记为生效要件。具体理由如下：第一，从我国《物权法》及相关法律的总体规定来看，登记生效主义是不动产物权的变动的常态，登记对抗主义是特例。宅基地使用权的效力及确权方式在《物权法》中没有明示。因此采登记生效主义符合《物权法》总体规定。而且宅基地使用权应依法登记也符合国土资源部《土地登记办法》（2008年）第二条第2款以及第七十条的规定。何况，法律明确规定土地承包经营权为登记对抗主义，这刚好不属于《土地登记办法》规定的情形，亦在某种程度上反映了国土资源部等部门认为宅基地使用权应采登记生效主义。第二，采取登记生效主义来规范宅基地使用权的效力更利于社会今后的发展。宅基地使用权采登记生效主义将加强对农村土地的监管，亦有利于权利状态的表彰，从而能减少实践中的纷争，对于治理违章建筑等长期困扰执法人员的问题更能起到重要作用。国土资源部于2008年起在全国范围内大举推进宅基地使用权登记发证工作，随着“2009年底基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户”这一目标的达成，也为法律在未来确认宅基地使用权采登记生效主义做了实践保障。当前宅基地使用权登记工作仍需加强与完善，一些地区的宅基地仍没有完成登记。基于这种考虑，《物权法》如明确规定宅基地使用权采登记生效主义，现实中许多未登记但实际由村民所有的宅基地使用权将被法律确定为未生效，社会矛盾可能加深而纠纷将可能更多。《物权法》颁布之时刻意回避宅基地使用权的确权方式显然情有可原，不应对《物权法》第153条的规定作扩展理解，认为“未登记的宅基地使用权变更、消灭的可以不进行登记”。该条的登记规定仅针对已登记的宅基地使用权的变更、消灭。因为如果根据前者的解释，宅基地使用权人如对宅基地未进行登记，其使用权变更、消灭也可以不进行登记，登记反而成了权利人的负担，这种结果显然也并不符合国土资源部在《物权法》颁布后实施的一系列措施。当然，国家法律、地方法规对宅基地使用权确权方式及效力进行统一、明确的规范从长远来看极有必要。

三、完善宅基地使用权初始取得制度的建议

（一）明确集体土地所有权制度的法律内涵，使“集体”成为真正意义上的民事主体。我国宪法关于集体土地所有权之主体的界定为各法律对相关问题进行具体规范的根据，按当前宪法的规定，“集体”是集体土地所有权的主体，《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》及《农业法》等以“农民集体”来明确《宪法》规范中作为集体土地所有权主体的“集体”。然而，“集体”这个由宪法所确立的农村土地所有权主体，其含义应是指许多人有组织的合起来的整体，法律规定中无法判定“集体”的精确内涵，也致使其具有宽泛的含义。“集体”作为土地所有权的主体，其创制之初原本就没有遵循法律主体的制度逻辑，其实质上是一系列政治运动的产物。而“农民集体”作为民事权利的集体土地所有权之主体，其构造以“集体”为基础，因此我国法律制度及法律法规亦无法给“农民集体”准确定性，而作为从土地所有权中分离出来的权能———土地使用权，其主体也因此不得不面临权能不清的现状。“农民集体”的法律内涵的不明晰已经成为当前我国集体土地所有权主体制度面临的最为致命的缺陷，从法律视角来看，理想上“农民集体”的概念并不适合作为农村土地所有权的主体。但是在现实中，“农民集体”作为一个法律术语长期存在且已经广泛被大众所接受，有关“农民集体”的各种规范性法律文本、法律规范也随处可见，即便“农民集体”的概念存在种种缺陷，但若要将其完全排除在我国法律制度的概念领域之外亦行不通。本文认为，出于对农村社会现实的尊重，“集体”的概念可以被保留并继续采用，但为了充分发挥“集体”作为法律概念应有的制度功能，可以将集体所有权制度以至集体土地法律制度中存在的种种障碍排除，毫无疑问，其中一项首要的关键的举措就是应当明晰“集体”的法律内涵：第一，集体土地所有权主体的概念内涵须体现与时俱进的时代性。源于古罗马简单商品经济的传统民法中没有集体所有权的概念，集体土地所有权中的“集体”不属于传统民法中规范的法律用语，除社会主义国家外，现代各国（各地区）的民法典也不存在作为民事主体的“集体”，因而对于作为农村土地所有权主体的“集体”的界定，少有可资借鉴的国际（或地区）资源。尽管社会主义国家在法律上使用了“集体”一词，但在含义上却不能将之与我国法律中作为民事主体的“集体”相等同。即使在我国，虽然高级社集体土地所有权、人民公社集体土地所有权和现行集体土地所有权的主体均被认定为“集体”，但在不同时期“集体”的内涵却存在较大的差异。因此，对法律概念的含义的理解不能够墨守成规，必须坚持与时俱进的精神，对作为我国集体土地所有权主体的“集体”的概念的理解也不能受到以前观念的禁锢，而应当根据今日的社会时空环境探寻其合理意思。第二，集体土地所有权主体制度的完善应当体现社会的现实需求。随着历史的发展，新中国历史上对集体土地所有权主体制度建构有着重大制约作用的因素已经发生了根本性变化，这就要求在现行集体土地所有权主体制度完善的过程中，必须对集体土地所有权主体制度在相应的历史背景下表现出的某种制度属性加以克服。一言以蔽之，制度建构具有历史合理性不等于该制度仍具有现实合理性。而且，应当看到，以完成政治任务为中心、以实现国家工业化为目标、以苏联法的规范理念为指导，在农村土地所有权主体制度的建构中被视为决定性因素的时代已经成为明日黄花，受其制约产生的农村土地所有权主体的制度属性须以今日的制度背景予以重新检视，以便继续坚持其中的合理成分，摒弃其中与现行相关法律制度不相容的内容。此外，在当时特定的历史背景下片面强调政策的作用，以政策取代法律的社会治理方式，必须因历史环境的变化而被彻底地修正。第三，通过立法使“集体”成为一种真正意义上的民事主体。在民法中，只有具备了两个方面的本质条件才能成为民事主体：一是满足一定的社会经济条件（即经济基础条件）；二是被国家法律所确认（即上层建筑条件）。这两方面的条件，“集体”作为我国的民事主体实际上已经基本具备，只是缺少由法律赋予的明晰的法律内涵。因此，以法律的方式对“农民集体”的概念进行准确界定，就如同《公司法》对公司的意

思表达机关和治理机构以及相关救济措施进行立法规范一样，也应通过立法对“集体”作为民事主体的独立的意思形成和表达制度给予明确规范。只有“集体”成为了真正的民事主体，不仅具有独立的财产，还具有独立的意思能力和责任能力，并具有自己的意思形成制度以及完善的内部治理机构，才能为健全和良好的宅基地使用权制度提供基本的前提与坚实的基础。

（二）明确宅基地使用权初始取得主体。根据法律规定，农村集体经济组织成员符合申请宅基地的条件依法可以成为宅基地使用权人。本集体经济组织所有的宅基地只能由本集体经济组织成员初始或继受取得使用权。村民出卖、出租住房后将失去宅基地使用权，其再申请宅基地的，不予批准。由于我国宅基地的社会保障功能明显且初始取得均为无偿，前述规定显然并无不妥。我国《物权法》没有明文规定宅基地使用权初始取得的主体，只在第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。” 《物权法》作为基本法，将关系到我国农民、农村的宅基地使用权取得问题委托于其他法律显然不符合其法律地位。此外，国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》（并未失效）第十八条扩大了宅基地使用权主体的范围。该规定将回原籍村庄、集镇落户的城镇非农职工，回乡定居的港澳台同胞、华侨以及回乡的退伍军人和离退休干部纳入了可以成为宅基地使用权主体的范围。依我国下位法不得超越上位法的法治原则，上述规定中的主体如果没有加入农村集体经济组织，将不能成为宅基地使用权的主体。需要强调的是，宅基地使用权的主体是集体经济组织成员而不是农村中的“户”，《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定是基于对宅基地的管理，是对“一户一宅”的基本配置原则的坚持，突出村民一户对应一处宅基地，是宅基地使用权初始取得的限制。

（三）促进宅基地的初始分配公平公正。宅基地使用权的主体虽为集体经济组织成员，但根据法律规定其以“户”的名义来享有宅基地使用权，一户对应一处宅基地，且不得超过规划的面积标准。考虑到我国人地矛盾突出，人均土地面积较少，我国这样规定确保了农民每户不论家庭经济情况均可以得到一处宅基地，既保障了农民的基本生活，也符合广大民众的传统观念与需求。但这种规定仍有值得检讨之处：首先，法律对“户”没有明确规定。在户籍管理制度中，子女结婚成家为组成一个新的家庭户籍的标准，我国户籍管理制度中组成一个家庭户籍一般以子女结婚成家为标志组成，这也是现行法律中宅基地使用权确定“户”的标准。但一些学者的观点是，农户属于《民法通则》明确规定的特殊民事主体，即为农村承包经营户的简称。这显然与我国法律和实践中申请和管理宅基地的“户”不同，实践中的“户”就是指农村家庭户籍而非农村承包经营户。农村承包经营户是在农村家庭户籍的成员基础上形成的社会组织，其具有特定的经济职能。农村家庭户籍是作为民事主体的自然人的联合，其本质是指一个农村家庭。正如有学者所言，户只是因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体，不能作为单独的民事主体来看待。其次，“一户多宅”的情况客观上存在，这是基于宅基地使用权流转的可能以及继承关系的存在。对此也存在争议：有学者认为，“一户一宅”是原则性规定，法律明确规定每户对应一处宅基地，宅基地所有权人应当回收公民除一处外多拥有的宅基地。一些学者则认为，我国法律并不禁止宅基地上房屋在集体经济组织成员范围内的继承与买卖，公民可以通过合法的方式取得超过一处的宅基地，如果宅基地所有权人收回这部分宅基地，无异于否定法律认可的宅基地流转方式。笔者同意后者的观点，考虑到宅基地在我国承载的农村社保功能及其福利性，应当坚持“一户一宅”原则，对宅基地使用权的

初始取得进行合理限制。但继受取得宅基地使用权不应受到该原则的限制。村民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权不应被法律禁止，因继承或赠与等被动原因合法拥有的宅基地使用权，可以允许其有权获得超过一处宅基地，并规定有偿使用。再次，由于当前农村宅基地使用的新情况，宅基地的价值受所在地段等因素影响，可以对价值高的宅基地实行有偿选位，这既符合竞争的原则，也可进一步保障宅基地初始分配的公平公正。

（四）初始取得宅基地使用权的条件的法定化。这是公平公正原则的内在要求。取得条件的法定化要求做到两点：一是要重申并坚持落实“一户一宅”（因继承或赠与等被动获取除外）的基本配置原则。考虑到我国人地矛盾突出，人均土地面积较少，这样规定可以确保农民每户不论家庭经济情况均可以得到一处宅基地，既保障了农民的基本生活，也符合广大民众的传统观念与需求；二是应当总结各地的实践经验，在此基础上对宅基地使用权初始取得的主体范围、取得的条件等由《物权法》、《土地管理法》等全国范围法律法规做出统一、明确的规定。

（五）对宅基地使用权的无偿取得制度仍应当坚持。在经济高速发展的当前，关于是否应继续坚持无偿取得制度存在许多争议。我国曾在上世纪90年代对宅基地使用权有偿取得制度进行过短暂的试点，但并未普遍施行即被叫停。从整体的发展趋势看，无论是基于构建宅基地使用权流转制度的考虑，还是宅基地集约使用和合理退出机制的考虑，有偿取得、有偿使用制度都是大势所趋。但立法不可能立即简单的一刀切来规定宅基地使用权有偿取得，构建该制度将涉及到的问题十分复杂。笔者认为，考虑到当前宅基地使用权的社会福利性质以及现今我国农民仍较为落后经济水平，有偿取得制度在较长的时期内还不可能全面施行。虽然我国社会保障体系已经逐步覆盖到广大农村地区，但其以医疗和养老保险为主，短期之内农民仍仅能依靠自己来解决居住问题，宅基地使用权无偿取得制度具有的社会保障功能显得尤为重要且暂时不能被取代。如果现在推行像上世纪90年代初期那般的有偿制度，宅基地使用费仅象征性地向农民收取一两千元，这不仅给农户带来新的负担，又无法真正体现宅基地使用权的价值，还有可能带来其他无谓的纠纷。

（六）完善宅基地使用权初始取得的法律程序。第一，在初始取得程序的制定中，应当对现有国家及地方有关规定进行梳理并加以整合，在法律体系上保证总体程序的设计不冲突，如全国性法律法规《城乡规划法》与《土地管理法》的程序性规定协调一致，下位法如行政法规、地方法规、规章等应经审查与上位法协调不冲突；第二，在设计宅基地使用权初始取得程序时应尽量简化，避免繁琐；第三，在规范程序的同时也应坚持服务行政的新作风，农民在申请宅基地之时一方面受法律的规制与管理，另一方面有权参与、监督并获得救济。第四，完善法律责任制度、加强执法力度，以解决个别地区、少数人多占宅基地甚至抢占耕地等问题。

结语

宅基地使用权制度是最具有中国特色和时代特色的法律制度，它无疑也是最具争议性的物权制度，实际运行中存在着诸多问题与弊端，表明这一制度正迫切需要理论研究的深入推进和制度建设的良好方案。宅基地使用权的初始取得制度的完善是宅基地使用权制度的重要内容。我国当下人多地少的基本国情和中国的传统文化等因素还不允许我国完全参照私法上他物权的取得方式来规范宅基地使用权的初始取得。坚持集体成员的唯一初始取得权、一户一宅以及无偿取得等宅基地初始取得原则仍然为我国土地现状及其严峻形势所必须，但是应当通过立法进

一步明确宅基地使用权初始取得的主体与设定主体的范围、规范初始取得条件、明确初始取得程序，使之符合我国农村实际情况，并为宅基地使用权的流转制度建设提供良好的基础条件。