深圳首开先河由律师参与立法后评估工作

设立在深圳市律师协会的该市人大常委会立法调研基地今天向社会公布了《<深圳经济特区环境保护条例>立法后评估报告》。

据悉，这是全国首创，由律师参与、律师协会作为第三方独立进行的立法后评估工作。

深圳市人大常委会城市建设环境资源工作委员会主任刘渤向记者表示，立法后评估工作在我国从2000年左右开始，从地方人大进行探索尝试，全国人大也相继对三部法律进行立法后评估。而环保条例是第一次对政府部门法规进行立法后评估，该条例涉及面广、内容复杂、关注度高，参与评估的律师们做了大量的工作，运用各种评估方法，最终形成了500页评估报告和相关资料。我们认为，立法后评估对立法实施的质量实施了评价，很好的达到了评估工作的目标。

律师参与立法后评估工作

被称为史上最严的《中华人民共和国环境保护法》于去年1月1日正式施行。而《深圳经济特区环境保护条例》（下称条例）于1994年制定，经两次修订后自2010年1月起施行至今。

随着商事登记制度改革和新环保法的实施，结合深圳目前经济和社会发展的新形势，深圳环保监管的方式面临困难和挑战。为此，深圳市人大认为开展对《深圳经济特区环境保护条例》进行立法后评估非常必要。

去年 8月26日，深圳市人大常委会立法调研基地接受深圳市人大委托，对《深圳经济特区环境保护条例》开展立法后评估工作。

接到委托后，深圳市律协专门成立了由立法调研基地专家和环保专业律师组成的项目小组，并在多方征求意见的前提下制定了详细的《〈深圳经济特区环境保护条例〉立法后评估工作方案》和《立法后评估调研组工作规则》，建立了由五个微信群组成的全方位协调平台，形成协调配合机制，明确目标，责任到人，有效保证评估工作的顺利进行。

在短短三个多月时间里，该评估工作组先后走访了与环保相关的执法部门、立法部门等16家单位，举行了16场调研座谈会，形成了16份座谈会纪要和一份《<深圳经济特区环境保护条例>立法后评估走访调研报告》，参与走访人员达160人；举行了三场专家座谈会，形成3份座谈纪要和一份《<深圳经济特区环境保护条例>专家座谈汇总报告》，收集国内和域外的相关法律法规和政策等共326部（件），最终形成了将近500页的报告和相关资料。

创新立法成果领先全国

《深圳经济特区环境保护条例》立法后评估报告指出，该条例是对深圳近十年环境保护的实践和立法成果进行的集中总结、提炼和升华，是深圳特区环境保护立法工作前瞻性和创新性的集中体现，其中的很多制度被国家、广东省和其他兄弟城市所吸收和借鉴。

该条例率先确立了环境优先的基本法律原则，率先以专章规定了政府责任和公民环境权，建立了政府、企业、公众三方并重的权责模式，奠定了深圳环境保护立法在全国的领先地位。

同时，该条例按照管制、激励、协商多种手段并重和并用的思路，建立了新型和多元的管理制度，建立了“以污染物排放总量控制为核心，许可证管理为主线”的环境监督管理体系、查封扣押制度、创新企业信息强制公开制度和行政代执行制度；明确排污权交易制度、排污者环保诚信档案制度、购物袋有偿使用制度等；规定对未超标排放污染物或者排放的污染物无相应标准，但造成实际环境影响或者社会影响的环境纠纷，受影响者可以与排污者就减少或者消除影响进行协商，排污者应当按照经协商达成的协议采取措施，降低污染强度，缓解对环境造成的危害，环保部门可以根据受影响者或者排污者的申请，组织协商解决纠纷。

该条例还创设了环保实绩考核制度、政策环评制度、基本生态控制线制度，确立了环保指标在干部政绩考核中的法律地位，体现了不再以GDP等单一性的经济指标考核和任用干部的生态政绩观。

此外，该条例还创设了按日计罚等新的处罚制度、吊销排污许可证后处理制度、公开道歉承诺制度等。

建议尽快启动修订程序

报告指出，该条例实施后的效果非常显著，但是因为环境保护形势不断变化，特别是2015年1月1日实施的环境保护法和中央关于生态文明建设、环境保护、政府职能转变以及环境保护核心目标的调整等带来的转变，使得一些问题逐步显现，该条例也失去了原有的明显领先优势。故报告建议，尽快启动该条例的修订程序。

报告提出，按照目前的环保监管问责思维和工作要求，就是保证监管范围内的被监管对象企业不能出现超标，不能出现污染事故、偷排等，否则就会面临渎职或是失职的责任。与此同时，又没有一套有效的手段，监管机构为了落实上述要求，不得不对被监管对象进行全方位、全过程的监管，这种强调过程管理的保姆式监管方式已不适应当前环保形势的要求。

同时，报告还罗列了十多项该条例存在的问题和不足，例如政府组成部门的职责不明确、不协调，企业环保主体责任的规定不适应当前环保形势的要求，环评制度不够细化和合理，环境违法成本太低，部分法律义务缺乏对应的法律责任，部分配套办法迟迟未出台等。

针对保姆式环境监管体系所存在的弊端，报告建议，构建新型监管模式的明确的目标、严厉的法律责任、有效的全员监督、随机的执法检查等四大制度体系。

报告建议，增设决策生态环境合规性评估制度、环保咨询委员会制度、保证环保主管部门行使统一监管权的制度、环境保护促进基金制度、全生命周期评估制度、光污染防治的相关制度、环境风险管控等制度、环保警察制度等一系列新制度。

同时，报告建议，调整已有的相关制度。例如，按照新《环境保护法》的规定调整按日计罚制度的罚款额度、将建设项目环评责任转移给企业、明确列举权责清单及相关期限、细化环境公益诉讼制度等。

深圳市律师协会副会长张斌表示，律师是最能代表各个层次利益的专业群体，有律师参与评估，较为全面客观。下一步，深圳市律协还将跟踪该条例修订过程，促使法律法规更加完善，更能满足老百姓的需求，使深圳走在环境保护的前列。