论环境服务组织的连带责任

《河南财经政法大学学报》 2016-10-29 09:22:00

一、引言

新《环境保护法》（以下简称新环保法）六十五条规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构（以下简称环境服务组织），在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。这一规定不但通过引用条款确立了环境服务组织自身因其违法行为应当承担的行政法律责任，而且确立了它对环境损害应当承担的连带责任。这是我国环保法首次确立环境服务组织对环境损害的责任形态，有学者称之为环境连带责任{1}。国内学界对环境服务组织法律责任的研究主要集中在以下两点：一是将它放在环境污染第三方治理法律责任项下进行讨论，详细分析此种法律责任涉及的各方主体及与各自所承担的法律责任的区别，着重从制度建构上讨论第三方责任的具体内容{2}。二是从具体的环境污染类型第三方治理体制入手，深入讨论该第三方责任的归责原则等{3}{4}{5}。前述研究成果未能结合我国新环保法对环境服务组织责任形态的规定，从规范分析角度审视环境服务组织应当承担的法律责任结构。具体而言，学界对环境服务组织承担的环境连带责任的性质、条件、范围、限度等问题缺乏深入探讨，在法律规定不明确的情况下，势必会给法律适用带来困扰。本文试图从环境服务组织在环境法运行中充当的角色出发，结合连带责任的法理，对上述问题展开讨论，求教于学界同人。

二、环境服务组织的法律功能定位

环境法的运行离不开政府行政部门等环境执法者、企业等环境利用者、环境服务组织等环境服务提供者共同参与、推动。环境服务组织在环境法运行中充当的角色即是环境服务组织的法律功能。环境服务组织不同于行政执法机关，因它不享有环境执法权，不直接就自己的行为后果承担行政责任。它又不同于污染环境者或生态破坏者，因为它没有直接向环境中排放污染物或者以自己行为破坏生态环境。新环保法将此类组织定位成环境服务提供者，其着眼点在于此类主体所具有的特殊法律功能。明晰此类环境服务组织的法律功能，应从其提供的环境服务的内容入手。

首先，环境影响评价组织的法律功能。按照百度百科的定义，“环境影响评价是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后可能对环境产生的影响（后果）进行的系统性识别、预测和评估”。根据环保部发布的《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》（环办[2014]24号），“截至2014年2月，全国共有环评机构1158家，其中甲级机构192家，乙级机构966家。”在这些环评机构中，有些是事业单位法人，有些是企业法人。根据环保部的安排，环评机构必须逐步全部企业化，成为独立的企业法人。环评机构主要由通过环评工程师资格认定的环评工程师组成。环评工程师的规模影响着环评机构的资质规格，进而影响环评机构的业务范围。环评机构的工作成果是环评影响评价报告，该报告由环评工程师承担责任。此种责任的性质应当是一种工作责任。由于环评报告不当导致的对外责任，应当由环评机构承担。对于发生错误的环评报告，在环评机构承担法律责任后，得否向具体负责的环评工程师追责，取决于环评机构与环评工程师之间的内部约定。从环境影响评价组织所承担的工作任务来看，环评机构出具的环境影响评价报告的功能是为行政部门审批有关工程建设项目提供事实方面的科学依据。从社会效果看，环评机构是提供社会信用的机构。从法律程序上看，只有经过了环评机构的环境评价，且认定为对环境不构成损害，有关建设工程才能获得行政机关的批准。由此来说，环评是有关建设工程项目获得行政许可的前提。

其次，环境监测组织的法律功能。根据百度百科的定义，环境监测是指“通过对影响环境质量因素的代表值的测定，确定环境质量（或污染程度）及其变化趋势”。环境监测机构或者组织是专门从事环境监测的社会组织，实践中主要是各级环境监测站。此类组织曾是政府行政部门，现在仍然是隶属于各级环境保护行政部门的事业单位。例如，中国环境监测总站是隶属于环境保护部的事业单位。环境监测组织在性质上不属于行政机关，也不属于依法行使行政权的准行政机关，它属于履行社会信用职能的中立社会组织。其功能是依靠自己掌握的技术能力中立地向包括国家机关在内的各类社会主体提供环境监测技术报告。

最后，从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构的法律功能。这里的环境监测设备、防治污染设施是指各种类型的自动在线监测设备、防治污染设施。此类设备设施安装后由专门的机构（一般是制造商）来维护运营，实现了环境监测设备、防治污染设施的所有人与管理人相分离的体制。根据媒体报道，目前我国从事环境监测设备的企业约有200家，主要分布在废气废水生产监测领域{6}。《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知》（国办发[2015]56号）指出，这种在线监测设备、防治污染设施由第三方维护运营的机制可以较为有效地避免运营机构伪造、篡改环境数据，为环境行政部门对排污企业等有关单位有效实施行政管理，有效打击环境违法行为提供数据方面的支持。在这种情况下，从事环境监测设备和防治污染设施维护运营的机构实质上承担着为政府行政部门实施行政管理、作出行政行为收集井提供证据的功能。离开了此类环境服务组织，政府行政部门就无法作出合法合理有效的决策和决定。如果环境监测设备维护运营机构对外提供虚假的环境测定数据，社会和政府环境保护部门就无法掌握环境的真实情况，更谈不上对违法的企业进行处罚了。如果防治污染设施维护运营组织放弃职责，就会放任污染环境行为，对污染环境和生态破坏造成助力，扩大对环境和生态的危害。

综上所述，环境服务组织是中立于政府、企业的社会主体。在法律上，它们属于独立提供环境评价数据、环境监测数据、维护运营环境监测设备、防治污染设施的第三方组织。它们的存在是政府行政部门体制改革的产物。它们的出现因应了环境监督分权的需要，旨在避免权力过分集中所导致的腐败。从目前的环境服务组织看，它们中的多数是从政府环境保护部门独立出来的单位，在业务上仍然受到行政部门的指导或者监督，或者更加准确地说它们的最大客户仍然是政府行政部门，政府行政部门需要根据它们提供的服务作出行政决定。它们承担的角色类似于司法鉴定机构，其功能是向有关决策机构提供专业性分析意见或者服务。提供这些专业性分析意见或者服务是非技术专家无法胜任的。环境服务组织的实质是利用技术专家来衡量并规制环境风险。

三、规范语境下环境服务组织承担连带责任的条件考察

从第六十五条的文义看，环境服务组织承担连带责任的条件有四：一是环境服务组织在提供环境服务过程中弄虚作假。在提供环境服务时，环境服务组织的负责人及工作人员在主观上存在故意作假，对外提供虚假证明文件或者虚假服务行为（也可以是不作为）。环境服务组织对外提供的虚假证明文件，一般是在明知不真实的情况下作出的。因为工作草率而违反工作规程完成证明文件的，应当视为弄虚作假。具体而言，环境服务组织的弄虚作假行为表现为：1．提供各种虚假环境评价报告，掩盖建设项目或者其他项目可能危害环境的事实。这种虚假环评报告往往是通过捏造、伪造数据资料、篡改调查数据等手段实现的。例如，在近期发生的天津滨海新区爆炸事件中，发生爆炸的仓库距离居民区非常近，可以推测环评机构在进行规划环评或者建设项目环评时，必然存在弄虚作假的情况。2．提供各种虚假环境监测数据，掩盖环境污染和生态破坏的事实，将不合格不安全的环境情况监测为合格安全的情况。在天津滨海新区爆炸发生后，公众十分关注当地的环境情况，尤其是空气质量。但是当地环境监测机构天津市环境监测中心却对外公布出当地空气质量良好的报告{7}，其中可能存在数据造假的情况。3．对环境监测设备、防治污染设施进行违法违规操作。由第三方管理维护自动化的环境监测设备、防治污染设施是控制环境利用者（生产企业）肆意污染环境破坏生态的制度。如果该第三方不履行该制度设计的义务，与环境利用者相勾结进行利益交换，就会必然地放任环境利用者损害环境破坏生态。在一定意义上讲，环境监测设备、防治污染设施的运营维护组织是政府和社会对环境利用者进行监督监管的得力助手。此种组织通常实施的违法手段是关闭环境监测设备或者修改环境监测设备的技术参数致使该设备不能提供反映实际情况的数据信息，关闭或者间歇性关闭防治污染设施令其不能正常工作，从而为环境利用者谋取利益。二是环境服务组织的弄虚作假行为与环境污染、生态破坏存在因果关系。第六十五条所规定的“对环境污染和生态破坏负有责任”，其含义应当是环境服务组织的服务行为与环境污染和生态破坏之间存在因果关系。也就是说，环境服务组织所实施的弄虚作假行为是出现环境污染、生态破坏的条件之一。没有环境服务组织的作假行为，环境污染、生态破坏便不会出现。在环境法运行中，环境服务组织的功能是如实提供环境数据或者对环境利用者履行日常监督职责。通俗地讲，环境服务组织是控制环境污染或者生态破坏的一道关卡。当这道关卡因为把守关卡者收受非法利益或者玩忽职守而放弃职责时，环境污染或者生态破坏的风险自然会加大。这意味着，一旦环境服务组织在服务中存在弄虚作假行为，其必然是间接地推动或者放任了环境污染或者生态破坏行为。三是存在造成环境污染和生态破坏的事实。环境服务组织放弃履行职责，不必然造成环境污染或者生态破坏。毕竞，环境服务组织的服务仅是把守环境污染生态破坏的关卡之一。环境污染生态破坏的发生往往需要具备其他条件，尤其需要存在企业等环境利用者向环境排放污染物、实施生态破坏行为。如果没有发生危害社会和自然的事实，也就谈不上行为主体的责任问题。四是存在应当对环境污染和生态破坏承担责任的其他责任者。污染环境和破坏生态的组织和个人是应当承担责任的直接责任人。根据侵权责任法的规定，这里责任者有污染者和第三人两种类型。污染者指的是直接向环境排放有毒有害物质导致环境污染或者生态破坏的组织和个人。第三人指的是污染者之外的因为自身的过错污染环境的组织和个人。例如，在故意放火烧毁化工厂致使环境污染事件中，化工厂是污染者，故意放火者就是第三人。

以上四个条件是环境服务组织承担连带责任的要件，离开了任何一个要件，环境服务组织的连带责任将无由发生。

四、环境服务组织承担连带责任范围的限定

一种观点认为，该连带责任属于民事责任{8}。其言外之意是，此连带责任仅限于民事责任，不包括行政责任、刑事责任。在我国民法学者看来，承担民事责任的前提是违反了合同或者其他民事义务。民事责任本质上是一种特殊债权债务关系，由国家公权力机关强制其实现。司法实践中，一般将连带责任理解为连带赔偿责任的同义语{9}。连带赔偿责任最终将转化为责任主体对于受害人的连带债务{10}。所谓连带债务，是指“数人共负同一债务而对债权人各负清偿全部债务的义务。债权人得对债务人中的一人或数人直至全体同时或者先后请求全部清偿。债务人中的一人清偿全部债务时，全体债务人也都对原债权人免除责任。在连带债务人中一人清偿全部债务时，有向其他债务人请求偿还各自应分担部分的权利”{11}。按照这种观点，环境服务组织与其他污染环境者和生态破坏者对受到损害的人所遭受的损害承担连带债务。受害者可以向他们其中的任何一个或者全体请求清偿全部债务。由此理解，则第六十五条所确立的仅是环境服务组织与其他环境责任者之间就民事赔偿责任上的责任关系。其在实践中的法律意义仅在于增加了受到损害的原告可以选择的被告数量，增加了用于承担赔偿责任的财产总额，提高了受害者获得赔偿的概率。这样的理解，对于环境服务组织而言，仅仅是增加了其承担民事赔偿责任的可能。

在我国实证法上，并无关于连带责任的立法定义。我国《民法通则》首先使用了连带责任这一术语，并在多个条文中设置了行为人的连带责任，如三十五条关于合伙人应对合伙债务承担连带责任的规定，第六十七条关于代理人与被代理人对违法代理行为应承担连带责任的规定。但是，对于何为连带责任这一问题，民法通则并未规定。在我国其他法律中，连带责任多指连带债务这类民事责任。如《律师法》十八条规定的合伙律师事务所的合伙人对该律师事务所的债务所承担的连带责任。再如《票据法》五十条规定的保证人与被保证人一起向持票人承担的连带责任。《广告法》五十六条规定的在特殊条件下广告经营者、广告发布者、广告代言人与广告主一起向广告消费者承担的连带责任。上述法律对连带责任规定的共性是：它们都明确了连带责任的范围限于对受损一方的赔偿责任。换言之，它们在文义中都清晰地划定了连带责任的对象。如此看来，似乎应当将新《环保法》第六十五条规定的连带责任解释为民事责任的连带。问题在于，如果我们将该法条规定的连带责任扩展至行政责任或刑事责任是否超过了其可能的文义？是否违反法的基本价值或者有悖于整体解释可能的结论？

我们认为第六十五条所规定的连带责任不限于民事责任，因为该条文并未排除其他责任形式。在我国法律并未明确将连带责任限定于民事责任的情况下，从文义解释的角度看，此连带责任还可能包括刑事责任、行政责任。

首先，行政连带责任。有观点认为，在行政法上，行政连带责任是指多个行政相对人共同违法导致公共利益损害时所承担的对缴纳罚款等义务的连带责任{12}。有实务工作者认为，在行政处罚中，对于知情的第三人应该参照刑法上帮助犯的法理，让明知行为人违法而予以协助的第三人连带承担行政处罚等行政法律责任，从而保证行政处罚落到实处{13}。在我国的行政处罚理论著作中，尚缺乏关于行政连带责任的详细论述。实践中，由于缺乏法律的明文规定，行政机关对于多个主体共同实施的行政违法行为，往往对各行为人分别处罚，让其各自承担责任。没有把处于合谋中的违法行为人作为一个整体，让其承担连带责任。这种处罚模式不利于罚款等经济处罚的落实。在我国台湾地区，曾有让共同违法行为人对法定罚款承担连带责任的实践（我国台湾地区“最高行政法院”[1991]年度判字第2363号判决）。在新环保法第六十五条明确规定环境服务组织就环境污染和生态破坏等情形与其他责任者承担连带责任的情况下，如果其他责任者承担了罚款等行政责任，环境服务组织应当就此承担缴纳罚款的连带责任。如此看来，新环保法似乎在不经意间创设了行政法上的行政连带责任制度。

其次，刑事连带责任。通常，犯罪所产生的刑事责任仅涉及犯罪者个体，不论是单位还是自然人。刑事连带责任不同于连坐。连坐是存在于我国古代社会的因一人犯罪而使与犯罪者有一定关系的人连带受刑的法律制度。因一人犯罪，而罚及族人、家人、邻里，即是典型的连坐。一般认为，连坐制度与个人主义的法律传统不符，为现代法治社会所不容。我国刑法没有规定连坐制度。连带责任的核心是行为人共同实施了违法行为，危害社会的后果或者给他人造成的损害是由行为人的行为导致的。承担连带责任者存在违反法律义务的情况。这是连坐与刑事连带责任的根本区别。我国刑法规定的共同犯罪体现了刑事连带责任。如组织领导犯罪集团的首要分子应当对集团成员实施的全部犯罪承担刑事责任。我国刑法对其他参加共同犯罪者按照其在犯罪中起到的作用区分为主从犯分别处罚，并没有规定让共同犯罪人承担连带责任。根据罪刑法定的原则，在环境污染和生态破坏案件中，如果要追究刑事责任，则环境服务组织与其他责任者应当分别承担责任，不能承担连带责任，换言之它们之间的责任不能变动互换。但在对环境犯罪案件中的承担刑事责任的企业组织判处罚金等经济处罚时，是否令环境服务组织一同承担连带责任，则值得研究。如果我们认同上述行政连带责任的法理，则势必可以主张令环境服务组织对环境犯罪判处的罚金刑承担连带责任。

综上所述，对于新环保法第六十五条规定连带责任，其范围应包括民事责任、罚款等经济类行政责任、罚金等经济类刑事责任。

五、环境服务组织承担连带责任的性质

环境服务组织所承担的连带责任是过错责任或者是无过错责任？是独立责任或者是依附责任？回答这些问题涉及环境服务组织所承担的连带责任的法律性质。从上述环境服务组织承担连带责任的条件看，这种责任应该是过错责任。因为其构成要件中必须有环境服务组织在提供环境服务时弄虚作假。弄虚作假必然是行为人在主观上存在故意或者重大过失。根据侵权责任法的规定，污染者或者第三人的责任性质是无过错责任。只要污染者或者第三人的行为导致了污染环境这一事实，污染者就得承担相应的法律责任。根据《侵权责任法》六十六条，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。在行政法上，污染者承担行政责任的要件是存在违法行为，仍然不问过错。这样分析可知，环境服务组织是以自己的过错责任连带承担污染者或者其他第三人的无过错责任。

环境服务组织所承担的连带责任是基于其过错而发生的，其承担责任的缘由是其违反了法定义务—在提供环境服务过程中依法客观真实地提供环境评价报告、环境监测数据，依法维护运营环境监测设备、防治污染设施。环境服务组织承担的这种连带责任是依附于其他人的责任所成立的责任形式，其背后的原因是环境服务组织违反了法定义务，未能守住保护环境的关卡，而不是所实施的帮助、辅助行为直接导致了环境污染、生态破坏的发生。环境污染、生态破坏的发生是基于污染者或者其他责任者的行为。环境服务组织所提供的有瑕疵的服务仅是为污染环境行为提供了条件或者逃避监管的机会。因此，我们认为这种责任的成立不是基于共同侵权。从这种责任成立的情况看，它的存在完全依附于其他环境污染、生态破坏者的责任，没有其他环境污染、生态破坏者责任的成立，环境服务组织的责任就不存在。因此，我们将环境服务组织所承担的连带责任称为依附责任。这种依附责任存在的法律缘由在于通过对环境服务组织课以法律责任督促其在提供环境服务时认真依法履行义务。

环境服务组织所承担的此种连带责任与共同侵权、合伙等行为引发的连带责任在法律性质上存在差异。连带责任的实质是连带债务。在连带债务人内部，仍然是按份债务。如何合理地界定连带债务人之间的债务份额是重要的法律问题。全部的连带债务人都负有对债权人清偿全部债务的义务。连带债务人对债务的承担有事前约定的，从其约定。法律有规定，从其规定。在没有约定，又没有法律规定情况下，过错责任一般是按照过错程度分配应当承担的责任份额。在过错程度不明的情况下，由连带债务人平均分担。在无过错责任之下，一般按照原因力来划定连带债务人的责任。我国《侵权责任法》六十七条规定，两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。这就确立了多个污染者承担连带责任时内部责任划分的标准。

由于环境服务组织与其他污染者不是共同侵权人，虽然法律规定其承担连带责任，但环境服务组织所承担的是过错责任，不是无过错责任。这就提出了环境服务组织应当承担的责任限度如何界定的问题。新环保法没有对这个问题明确设置规则，这是一个法律漏洞。笔者认为，鉴于法律设定环境服务组织承担连带责任的原因是督促环境服务组织履行期职责，扩大承担环境污染责任的财产范围，可以将环境服务组织的此种连带责任设立为转承责任。换言之，环境服务组织在承担了连带责任之后，可以就其承担的部分向环境或者生态的直接污染者追偿。

六、结论

环境服务组织的法律地位导源于其在环境法运行中承担的法律功能。在笔者看来，它们承担的角色类似于司法鉴定机构，其功能都是向有关决策机构提供专业性分析意见或者环境服务。正是基于这一特质，新环保法第六十五条才规定了环境部分组织基于其过错所承担的法律责任。鉴于连带责任的实质是经济性的赔偿责任，环境服务组织所承担的连带责任范围应包含直接污染者、生态破坏者所承担的全部经济责任，即不限于民事赔偿责任，还包括罚款、罚金等经济性行政责任或刑事责任。此连带责任的产生不是基于共同侵权，在性质上当属依附责任。在环境服务组织承担责任之后，当有权就其承担的部分向环境或者生态的直接污染者追偿。

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