规范司法建议工作 提升司法服务水平

司法建议有利于构建社会主义和谐社会，坚持了审判的法律效果和社会效果的统一。但有些法院，特别是基层法院的司法建议工作存在很多问题，在行政审判中尤为突出，为此，四川省巴中市中级人民法院成立课题组，进行专项调研。

一、基本情况

近三年来，巴中市5个基层法院在行政审判中共发出司法建议101件，分别为2014年32件，2015年42件，2016年上半年27件，呈现出显著上涨的趋势，说明各法院对司法建议工作越来越重视。但是，同期的行政案件数量也呈现出上涨趋势，分别为2014年99件，2015年143件，2016年上半年84件。将司法建议数除以行政案件数，二者的百分比分别为2014年32.3%，2015年29.4%，2016年上半年32.1%，并未呈现上涨趋势，这说明，与行政审判工作相比，基层法院的司法建议工作相对薄弱。另外，5个法院司法建议得到回复40件，分别为2014年10件，2015年18件，2016年上半年12件，也呈现上涨态势。而且，将司法建议回复数除以司法建议数后，其百分比分别为2014年31.2%，2015年42.9%，2016年上半年44.4%，增长趋势明显，说明被建议单位对司法建议的重视程度明显提升。

二、存在的问题及原因分析

1.司法建议的回复率低。从绝对数字上看，5个法院司法建议的回复率均未超过50%，司法建议回复率低的结论是不容质疑的，原因主要有三个方面：一是司法建议本身不具有类似于裁判文书的法律拘束力；二是行政权的支配地位滋生“傲慢和偏见”，有些行政机关对司法建议不重视；三是法院缺乏跟踪回访机制，很多司法建议发出后如石沉大海，没有下文。

2.司法建议类型创新不够。最高人民法院在《关于加强司法建议工作的意见》（以下简称《意见》）中强调要“创新机制，加强规范，切实提升司法建议工作水平”，并将司法建议书的类型界定为个案司法建议书、类案司法建议书和综合司法建议书三类。从对巴中市5个基层法院近三年司法建议类型统计情况来看，个案司法建议书有87件，占73.7%，类案司法建议书有8件，占6.8%，综合司法建议书有23件，占19.5%。司法建议类型之所以创新不够原因有四：一是法官办案压力大，工作繁重，加上人手不足，没有太多的人力和时间投入司法建议工作；二是各法院普遍表现出经费不足，缺乏奖励机制，司法建议工作在各法院多是以硬性任务下达，大家对司法建议工作的热情不够，缺乏能动性；三是内部管理机制不健全，对类似案件缺乏梳理、总结，牵头部门不明确，司法建议目标任务未做分类分解，比较而言，作为考核内容，个案司法建议书更易完成，类案司法建议书、综合司法建议书则需多个法官、多个部门协作；四是各法院重视程度参差不齐，投入不一，综合司法建议书更是需要整合全院司法资源，有的法院认为得不偿失。

3.司法建议工作的规范性不够。一是司法建议书的格式不规范。有4份司法建议书的首部出现问题，有50%以上的司法建议书并未做原因分析，有8份司法建议书并未附判决书或裁定书。二是司法建议的审批流程不规范。根据《意见》，司法建议书应明确审批权限。5个法院关于司法建议书的审批未形成制度，有的由分管副院长签发，有的由院长签发。三是司法建议书的发送不规范。《意见》第12条强调“个案司法建议书一般应当在所涉案件裁判文书生效后或执行、涉诉信访案件办结后，及时发出”，然而有6份司法建议书却是在上诉期内或二审审理过程中发出。

4.司法建议工作的相关机制不健全。一是日常管理机制不健全，5个法院虽都指定了专人负责司法建议工作，但基本上未明确工作内容。二是档案管理机制不健全，5个法院都没有如同裁判文书般重视司法建议书的归档工作。三是司法统计机制不健全。按照《意见》第16条要求，司法建议应当纳入司法统计范围。巴中中院虽然对司法建议工作进行考核，但并没有在司法统计任务中强调，所以5个法院都未启动司法建议的统计工作。产生上述问题的原因主要有两个方面：一是基层法院普遍存在人手短缺的困难，所以会把有限的人力资源尽可能投入到审判业务上；二是相关部门对司法建议工作的考核、监督力度不够，导致基层法院对该项工作重视不够。

三、对策建议

1.建立健全司法建议内部工作机制。一是建立健全司法建议工作的日常管理机制。二是建立健全司法建议工作的档案管理和司法统计机制。三是建立健全司法建议工作的奖惩机制。四是建立健全司法建议工作的跟踪回访机制，建议中要写上“以上建议请予以考虑，并将反馈意见在一个月内函告我院”，对未引起被建议单位重视的，可以向其上级领导机关提出意见，保证司法建议的实效性。

2.加强司法建议工作的规范化建设。一是规范司法建议书的格式，不能缺项少项。二是规范司法建议书的内容，找准问题，加强原因分析。三是规范司法建议书的审批流程，要严格遵循《意见》要求，重要的司法建议由院长把关。四是规范司法建议的发送程序，明确具体的起草人及办理时间，保证司法建议的时效性。

3.强化司法建议工作的保障措施。一是加强培训，推广经验，提升司法建议工作水平。二是积极争取外部理解和支持，加大司法建议宣传力度，唤起社会的理解和重视，进一步营造良好的司法环境。

（课题组成员：文达  郭徽  杨洋  张可  程德栋）