法院司法行政管理配套改革的七项任务

在党的十八大以来所采取的司法改革措施中,关于人民法院司法行政管理的内容占很大比例。人财物的省级统管是四项基础改革之一,法院内部事务实行集中化管理已有多个法院作了示范,内设机构改革已经部署,司法事务按人员构成正在分散化、专门化,法官遴选和惩戒委员会已成功吸收法院系统外人员参加……这些改革措施为司法事务管理制度的改革提供了前进的轨道,或者提供了典型示范。

但是,在这些框架性的改革措施中,很多改革只是刚刚开始,尚不能完整地发挥作用。因此,人民法院司法行政管理制度改革的任务还十分繁重且艰巨。根据十九大的安排,有关法院司法行政管理制度的配套改革措施,应当重点抓好以下七项:

一、明确司法行政管理制度的服务地位和保障作用

对于一个能称其为“职业”的系统或群体来说,它的职业本身永远是它存在的核心价值之所在,否则便会失去其在国家治理体系中的应有地位。但是,由于我国司法制度中长期以来“行政化”占主导地位,使得司法行政管理职能在一定程度上牵制了法官职业功能的发挥,甚至有喧宾夺主之嫌。因此,在下一步司法行政管理制度的综合配套改革中,理念更新是首要任务。让行政管理回归其服务、保障功能,让审判职能恢复其宪法地位。确保这一理念落地的最佳办法之一便是法院的行政管理事务决策由法官组成的机构来作出,尽可能地反映大多数法官的意志,而不应当完全由管理者决定,这才能从根本上避免那些背离司法规律而一味追求行政效率的做法。

二、司法行政管理工作的外部合理分工

我国法院的司法行政管理职责分散在法院和政府相关部门手中。从权力行使的制约角度来说,这种模式有其合理性,但仍要根据司法的总体目标和中国国情寻找最佳的分割点。在美国、日本、韩国和我国台湾地区,法院的司法行政事务基本上由法院自行管理,很多工作都直接对接议会；法国、德国等国家的法院司法行政管理则主要由政府(司法部)负责,法院只需专注于审判工作；北欧国家则采用典型的“混合式司法委员会”管理模式,由各界选派人员共同负责司法行政决策。目前,我国法院的司法行政事务主要由法院自行管理,但法官遴选、惩戒等工作在一定程度上由混合的委员会管理,陪审员管理则由法院与司法行政部门共同负责。在下一步的综合配套改革中,我们需要总结改革经验,从中国国情出发,借鉴域外有益经验,寻求最合理的分工机制。

三、司法行政管理的内部决策模式实行民主化

就目前以及未来改革的配套措施来看,我国法院的司法行政事务将继续由法院自行管理。但是,如果内部管理模式不能反映司法规律,则仍有可能被彻底改造。到底是采取由最高法院管理全国法院行政事务的集权模式,还是采取各级法院都有决策发言权的民主决策模式；是采取上下级法院之间命令服从的管理模式,还是采取制定标准共同遵守自律约束的协商管理模式,这是法院司法行政管理配套改革中面临的一个重大问题。不同国家确立自己的内部管理模式时,既要与本国的历史、国情相符合,更要符合司法的基本规律。无论哪种模式,都不得损害司法公正,不得影响人民法院依法独立行使审判权。

四、法院内部行政事务管理实行集中化

在法官职业化改革启动之前,法院在更多情况下被当作一个官僚机构对待。只有设立更多的机构、配备更多的职数,才能保持本单位职工级别不掉队、待遇不落后。因此,多设机构、多设岗位便成为官僚机构文化的一条规律。增设审判庭或司法行政机构,尽管有利于实现审判专业化和管理精细化,但也增加了协调成本。一正多副的领导职数配备,加之副职分管部门过于分散,会导致法院内部行政管理职能交叉,机构重叠。同时,在干部职级配备、政治待遇方面,司法行政机构与审判机关等量齐观、均衡设置,在一定程度上冲淡了法院的本质属性和基本功能,影响了以法官为中心的审判机关构造,最终影响了行政管理的效率。在党的十八大以来的司法改革中,新设立的知识产权法院、跨区划法院、特殊区域的法院、最高人民法院巡回法庭等都采取了机构单一、职能集中、精简高效、服务为先的内部管理模式,基本取得了成功。因此,在未来的综合配套改革中,内部管理的集中化必将成为发展方向。反映在2017的法院组织法修正案草案中,便是人民法院“可以设必要的审判辅助机构和司法行政管理机构”。

五、审判者与管理者身份逐步分离

在法院当前的内部结构中,行使审判权的法官与行使管理权的管理者往往是重叠的。例如,法院的院长、副院长、庭长等是本院行使审判权的重要角色,同时也是司法行政事务的主要管理者。这种身份的重叠对于两类工作的相互理解、彼此支持固然有一定好处,但从另一方面又成为维护审判独立、遵循司法规律的障碍。院长庭长的主管或分管不可避免地会影响受其管理和监督的法官的行为模式、思维方式和决策依据。因此,在下一步的综合配套改革中,应当重点研究在发挥现有优势的同时,最大程度地减少行政对审判的潜在影响。可以考虑减少副院长的职数设置,专设一名管理行政事务的副院长,将更多的行政事务分解到管理层面上,由专门的行政人员完成,并原则上取消庭长、副庭长的行政管理职责。对于重大的行政管理事项,可以考虑建立法官(代表)会议集体决策。

六、建立专业化的司法行政管理队伍

管理工作的专业化是科学管理的必然要求,是提升司法整体效能的必由之路。如果由法官作为管理者,则应当加强对法官的管理学培训,特别是案件管理方面的技能。但是,如将法官资源过多使用在管理、综合工作中,则是司法资源的浪费。为解决这一问题,近年来,一些国家开始为法院配备专门的“行政主管”,为院长配备专门的行政助理,为法院配备专业化的管理队伍。一些国家的大学里开设专门的法院管理专业,司法系统经常举办法院管理的培训班,相关的教材和研究文章也比较丰富。目前,我国尚未真正意识到司法管理的专业化要求,没有将法院管理作为一项专门的工作对待,而是更多地依赖优秀法官来从事管理工作。其实,一个好法官未必是一个好的管理者,而且使用宝贵的法官资源应对法院管理事务,无疑是一种得不偿失的选择,这也是为什么中央的司法政策原则上要求不能将法官员额使用在综合、管理岗位上。与其他领域一样,没有一个专业化、正规化的法院管理队伍,则很难为在一线履行审判职责的法官提供有力的服务与保障,进而导致权力配置框架目标难以实现,法院管理水平难以提升,最终影响宪法所规定的司法职能的实现。

七、建立法院行政事务分类外包机制

随着公共资源、社会资源、市场资源之间关系日益密切和相互包容,原来那些只能在法院内由正式在编人员完成的工作已经开始分解到不同的资源平台上。这与当前市场机制、社会机制、公务机制的逐步成熟以及公共职责实现渠道的多元化密切相关。目前,在法院工作的人员除了有中央政法编制的公务员,还有地方公务员编制人员、事业编制人员、聘用合同制人员、劳务派遣人员、其他单位工作人员(外包事务)等。这些人员分别完成司法工作中不同层次的任务,并分别对相关的人民法院负责。当然,这种现象在30年前是不可想象的,我们也由此见证了司法理论的迅速发展。那些核心的司法职能应当由法官或其他国家公职人员完成,而另外一些公共事务则可以交给其他人员甚至承包给市场主体完成。最近,一些地方试点的由公证机构承担法院的审判辅助事务的做法,为这项改革提供了很好的示范。（蒋惠岭）