《纲要》实施元年，法治政府建设提速

年末将至，国务院各部门、各地方政府的法治政府建设成绩单也将公布。

去年年底，中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）。作为《纲要》所确立的督促检查《纲要》落实情况的牵头单位，国务院法制办已完成全国范围内的督察，将于近日将督察报告呈报国务院。

《法制日报》记者了解到，在即将过去的这一年，《纲要》提速了法治政府建设确定无疑。然而，“全体优秀”应难实现，其中不乏“差等生”，法治政府建设中原本的难点，在一些地方和部门依然是弱项。

中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报》记者采访时直言不讳地指出，“比较容易做的都做到了，比较难做的还是做得不好。”

所有省份部分部委出台落实文件

作为近几年加快建设法治政府的奋斗宣言和行动纲领，《纲要》明确，“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

记者从国务院法制办了解到，截至目前，所有的省份都出台了落实《纲要》的文件。相较而言，部委则尚有一些还没有出台落实文件。

纲要实施的第一年，老百姓有什么感受？在率先出台落实《纲要》文件的山东省，《法制日报》记者进行了走访。

“原本只是抱着＇有枣没枣打一杆子＇的想法打个电话试试，没想到这么快就把这个大问题彻底解决了。”家住山东省济宁市兖州区的老黄告诉《法制日报》记者。

老黄所说的“大问题”，是指一到冬天家中及周边地区就弥漫着的煤炭燃烧的酸味，他很清楚这股味道的来源：“一些洗浴中心在使用燃煤锅炉”。

他觉得这与环保部门整治不彻底、不到位有直接的关系。所以，这一次，他不愿意再找环保部门了，转而求助于一个于今年1月新成立的部门——行政执法监督局。

一个波澜不惊的投诉电话后，老黄继续着平常的生活，对于电话能否“扑灭”那些释放难闻气味的锅炉，他没敢抱太大期望。但不到7天，那些锅炉真地被拆除了，他自己同时还收到了市执法监督局的书面回复。

据了解，山东省于去年启动行政执法监督体制改革试点工作。《纲要》实施后，改革步伐明显加快。山东省政府法制办法制监督协调处更名为行政执法监督处，对行政执法行为进行监督时可使用山东省人民政府行政执法监督局名称。各试点单位也先后成立了相应机构。山东省政府法制办主任孟富强介绍，“一级政府一个监督部门，一个部门一个监督机构”的监督体制初步形成。同时，通过在行政机关内部增设岗位，配备人员专事对执法人员的监督，实现了行政执法系统内部的分权与制约。

山东的行政执法监督体制改革，只是全国各地在加强法治政府建设中的一个缩影。马怀德告诉《法制日报》记者，在《纲要》实施元年，各级政府都在落实《纲要》、创新路径方法上有所作为，可以看出，“各级政府对于法治政府建设的重视程度明显提高，意识明显增强。”

在新近举办的第四届“中国法治政府奖颁奖”典礼上，马怀德发现，由市长、省里的法制办主任，部委司长亲自来陈述入围项目创新之处的，远多于往年。

根据马怀德的观察，《纲要》里提出的一些新要求、新举措，如联合执法、综合执法等，在一些地方有了很好的探索。复议体制的改革也获得成效，包括集中复议权、主要领导审理复议案件等都取得良好效果，行政复议的公信力大大提高。

“三个清单”制度落实情况最优

政府职能依法全面履行，是《纲要》所确立的法治政府基本建成的首要标准。

国务院法制办副主任袁曙宏撰文指出，要紧紧围绕政府职能转变这个核心，继续推进简政放权、放管结合、优化服务，以大力取消和下放行政审批事项为突破口，以实行“三个清单”制度为重要抓手，实现权力“瘦身”、职能“健身”。

就实行“三个清单”制度的情况来看，其落实情况为各科中成绩最佳。截至目前，各省级政府部门权责清单已公布，县市级政府部门权责清单编制也大部完成。推行地方政府部门权责清单制度取得重要进展。

国务院已确定在国家发改委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点。要在总结试点经验基础上，适时建立国务院部门权责清单制度。

各地在简政放权上也表现积极。例如，广西在2015年取消和下放行政权力事项60%的基础上，新近再取消和下放238项行政权力。北京今年取消了77项中央设定本市实施行政审批事项。截至目前，共取消、下放审批事项529项，精简比例达60%。

《纲要》所确立的标准还有依法行政制度体系完备。完善政府立法体制机制，加强重点领域立法，提高政府立法的公众参与度，加强规范性文件监督管理，建立法规规章和规范性文件清理长效机制等。

一些关乎国家安全、民生领域的重要立法于今年获得进展。《反不正当竞争法》修订、《国家土地督察条例》、《食品安全法实施条例》修订、《消费者权益保护法实施条例》、《旅行社条例》修订、《社区矫正法》等都先后在国务院法制办官网征求意见。

一个不可否认的事实是，“开门立法”已成常态，无论是国务院制定的条例，还是各部委及地方政府出台的规章，都在制定过程中广泛征求公众意见，出台前进行评估，增加数道“阀门”，立法民主化科学化程度稳步提高。

规范性文件的清理已形成长效机制。例如，12月8日，发改委价格司宣布，全国价格主管部门废止规章和规范性文件约1.6万件。此前一天，环保部也宣布该部已完成对规章及规范性文件的清理，已废止131件规章和规范性文件，85件规章和400件规范性文件被保留。

作为行政行为源头的行政决策的规范化、民主化，在过去的一年也取得重大进展。目前，已有多地和多个部委专门针对重大决策出台规范性文件。“这就抓住了法治政府的要害，不仅要管末端的纠纷解决，还要从源头治理，规范决策权。”马怀德说。

2016年，按照《纲要》的要求，很多地方完成了执法资格管理制度的完善，包括对执法人员组织考试，实行持证上岗等。

《纲要》提出的“双随机”执法，得到了较好的落实。过去，有执法部门“看谁不顺眼就查谁”“盯着一家企业使劲查”等执法不公问题，让一些经营者感到无奈。在江苏省，为有效减少执法者的自由裁量权和寻租机会，防止因徇私舞弊而随意执法和选择性监管，促进依法行政、执法公正，江苏省组织有关部门开展随机抽查事项清单编制工作，制定了《省政府部门双随机抽查事项清单审核标准》；编制完成了《江苏省政府部门随机抽查事项清单》（审议稿），拟确定列入省级部门随机抽查事项378项。不列入抽查事项共336项。

《纲要》要求加强行政执法信息化建设和信息共享，有条件的地方和部门2016年年底前要建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。根据马怀德的观察，这一点在实践中也得到了较好的落实。执法过程全记录、执法公示等在一些省市已形成制度。

中国行政法学研究会副会长青锋说：“总的看来，《纲要》确定的法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图，对构建法治政府的大厦确实起到了预期的效果，《纲要》的深入贯彻实施，成了在法治轨道上推动政府各项工作迈上新台阶的重要动力，大幅提升了我国的法治政府建设的水平。”

说起来重要做起来不要问题存在

《纲要》实施元年，法治政府建设大大提速。

不过，一些问题的存在，也使得《纲要》在下一步的实施中尚需加力。

《纲要》规定，落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。

仅就报告情况来看，就属落实不力的部分。根据《法制日报》记者的了解，有的没有形成报告，有的形成了没有公开，或仅仅在内部公开。在马怀德看来，这是因为“第一责任人履行职责不到位”。

马怀德指出，领导干部对法治政府建设的要求还不够严，在法治的重视程度上虽然有所提高，但有些地方有些部门还存在着“以文件落实文件，以会议贯彻会议”，“说起来重要，做起来不要”的问题，“领导的注意力还是集中在经济发展，社会稳定上，还没有将建设法治政府摆在工作全局的重要位置”。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《规定》），有望改善这一状况。《规定》指出，党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。

根据《规定》，党政主要负责人应当将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容，上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查、专项督查。上级党委应当将下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系，作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据。

此外，执法过程中的不作为、慢作为、作为不到位甚至暴力执法现象依然存在。马怀德认为，执法不作为问题在其中最为突出。“大家都怕担责任，而不作为损害的是社会公共利益。所以我们一方面规范执法，另一方面要保证法定职责履行到位。”