-《紧急状态法》建议稿年底将提交人大-

《紧急状态法》是国家转入紧急状态时应当遵循的法律规则，从学理上讲它是“宪法相关法”，通俗地说它是国家非常时期的“小宪法”

拉开抽屉，于安取出一份厚厚的打印文稿，郑重地递到《?望东方周刊》记者面前。

“这就是刚刚完成的《紧急状态法》草案的专家建议稿，为了做好这件事，我们课题组成员认真工作了半年。”和前一次被记者问及起草工作时的严肃神情相比，清华大学公共管理学院教授于安4月14日的语气显得比较轻松。

摆在《?望东方周刊》记者面前的是一部19页的法律文稿，如果不是封面上注明的“专家建议稿”字样提醒，这个长达9章85条的文本，以其严密的逻辑和细致的立法技术，足以让人相信它就是一部正式的法律。

非常时期的“小宪法”

“《紧急状态法》是国家面对非常时期的社会冲突，由正常状态转入紧急状态时治理国家应当遵循的法律规则，从学理上讲它是‘宪法相关法’，通俗地说它就是国家处于非常时期的‘小宪法’。”作为国家紧急状态法立法研究项目的课题组成员兼执笔人，于安教授简洁地描述了《紧急状态法》的性质和地位。

根据建议稿第3条的规定，当国家突发公共事件，“危及全国、省、自治区、直辖市或者省、自治区、直辖市的范围内部分地区的人民生命财产安全、社会安全和秩序、国家安全和制度，不采取特别应急法律措施不足以控制和消除严重社会危害，国家依照宪法和本法实行紧急状态。”

草案规定，上面所说的“公共事件”，是指自然灾害、生物灾害、安全生产事故或其他灾难性技术事故、资源危机或金融信用危机和其他严重经济失常、暴乱或恐怖袭击和其他重大社会冲突等。

由于社会冲突忽然激烈需要进入紧急状态时，状态的确认和宣布、国家治理的秩序都是《紧急状态法》所要解决的问题，从这个意义上讲，《紧急状态法》就是国家在非常时期治国的根本依据，于安就此解释说，因为导致非常时期的因素很复杂，原有法律和制度在非常时期无法适应管理的需要，就必须用特别的制度来临时代替宪法。

2003年11月，国务院法制办经过慎重研究，决定将起草《紧急状态法》专家建议稿的任务交给清华大学公共管理学院。按照惯例，国家起草“宪法相关法”的任务都由国家的重要部门直接完成，这次将“小宪法”的起草任务交给专家学者来做，在共和国的历史上非常罕见。

之所以将此任务交给清华大学，有关部门考虑到的是清华的综合性学科和资源优势。接受任务后，清华大学公共管理学院成立专门的专家小组，并聘请了顾问和指导专家，中国知名宪法与行政法专家、九届全国政协副主席罗豪才就应邀担任顾问。

核心是“紧急状态的决定和宣布”

从专家建议稿可以看出，该法律草案的9章分别是:总则;突发公共事件的报告和公布;应急处理的预备、等级和阶段;紧急状态的决定和宣布;应急机构和人员；应急立法措施；应急行政措施;司法诉讼和国家补偿补贴;附则。

“在这9章中，核心问题是‘紧急状态的决定和宣布’，”于安解释说，因为这个问题涉及国家从正常治理秩序转向非常时期治理秩序的决定权，换句话说，就是在面对剧烈社会冲突时，谁有权来宣布原有宪法和法律秩序暂时中止转而实行“紧急状态秩序”。

围绕这个问题，法律草案分别用6条和7条条文，规定了国家或者个别省区市和省区市部分范围内进入紧急状态的决定和宣布程序。按照草案规定，全国或者个别省区市进入紧急状态，由国务院提请全国人大常委会作出决定并由国家主席发布主席令宣布。决定的内容包括实行紧急状态的区域、期限、实施机构及其权限、应急措施、应急授权、监督办法和决定的生效时间、条件。

为了防止紧急状态秩序被不适当延长或者利用，草案第36条特别规定:“实行紧急状态的期限届满，不需要延长或者没有完成延长法律程序的，全国人大常委会应当决定紧急状态解除并按法定程序宣布。”“全国人大常委会没有决定或者宣布解除紧急状态，应当视为紧急状态已经解除。”

“这个规定特别好，特别完整，”一位法律专家看完草案后称赞说，“因为紧急状态的特殊性，国家依法进入紧急状态时实行了与平常法律秩序不同的规则，有些规则不可避免会暂时伤及宪政和民主，也可能伤及公民的利益，这是应对紧急状态必须付出的代价。但这种秩序如果使用不当，就可能会被人利用。在不需要宣布进入紧急状态而不合理地决定进入紧急状态，或者导致紧急状态的因素基本解除后，仍然不合理地沿用紧急状态秩序，就会使宪政和民主遭受不必要的损失。所以，严格限制决定权以及紧急状态后的解除程序是非常必要的。”

对于省区市部分范围进入紧急状态的决定和宣布权，草案规定由国务院行使，“将权力主体限定于中央”。

五大原则确保紧急状态秩序

尽管紧急状态是国家进入非常时期的非常治理手段，原有的法律原则包括宪法原则都临时失效，但这并不等于公民的基本权利就完全没有保障。

针对这个问题，草案在总则部分规定了五大原则以确保非常时期公民的基本权利得到尽可能多的保障。

第4条和第5条规定的应急处理的分级分期原则和比例原则，将突发公共事件按照危害程度、危害范围和政府控制能力分为若干等级和不同阶段。按照“比例原则”，“国家机关只有在采取其他措施不足以控制和消除突发公共事件引起的严重社会危害和恢复正常秩序时才能行使应急职权。”只有在发生“极其严重的突发公共事件”时才可以考虑实行紧急状态。

按照第7条规定的“法治原则”，决定和实施紧急状态，行使应急职权应当以宪法和法律为依据，没有宪法和法律依据的任何规定、措施都无效。

第8条规定了“保障人权原则”。按照这个原则，只有根据紧急状态法和全国人民代表大会及其常委会的立法规定、决定，才能就有关公民人身权利作出非常规定。

在实践中，一个国家一旦进入紧急状态，外国人的利益往往更容易受到损害。有鉴于此，草案在第10条特别规定了“保护外国和国际组织在华财产和人员原则”。

草案特别规定了紧急状态时期的“新闻监督原则”。第17条规定，新闻单位依法享有对突发公共事件进行新闻采访报道和向有关国家机关报告事件的权利，禁止任何国家机关、公共机构和国家公务员对新闻单位合法采访活动的干扰和阻挠。

三类权力受规范

在吸取了SARS时期的经验教训后，法律草案用3章的篇幅，分别对紧急状态时期的立法、行政和司法权力进行了规范，并对有关国家补偿补贴问题作了规定。

第6章规定的“紧急立法措施”，就紧急状态期间的立法权限、法律解释权限作了规定。按照此规定，紧急状态期间全国人大常委会在审议和决定法律议案时可以简化立法法规定的程序。

第7章“紧急行政措施”，就突发公共事件发生地政府的行政救助和保护措施、预算修改、国家储备、政府采购、行政征用、征调和征召以及其他应急行政措施作了详细而具体的规定。比如该章第66条规定，实行紧急状态和应急处理，行政机关可以临时征用除国家机关和决定以外的社会组织和个人的交通工具、设备、用地、房屋等动产和不动产，但紧急征用时应当出示证明文件，写清征用法律依据、征用机关和人员名称以及补偿标准。

为了使紧急状态时期公民的合法权益得到尽可能多的保障，草案第8章还对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼作了特别规定，按照这一规定，即便是在紧急状态时期对犯罪嫌疑人追究刑事责任，也应当适用《刑法》和《刑事诉讼法》，并不能剥夺辩护权和上诉权。

于安教授透露，尽管这部草案只是专家建议稿，但该法已经列入今年全国人大常委会的立法规划，预计将于2004年12月首次提交审议。

（文章原载于《?望东方周刊》）

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