行政机关实施强制搬迁行为，起诉时如何确定被告？

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，行政诉讼，是一种通过审查行政机关的行政行为，从而实现解决行政争议、保护行政相对人及利害关系人合法权益、监督行政机关依法行政之法律救济制度。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方；“能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。
现行国有土地上房屋征收制度的本质是国家为了公共利益的需要实施征收，并由国家依法给予公平补偿，整个过程均为政府及职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。根据《征收条例》的规定，政府及其部门实施强制搬迁，应当取得人民法院的准予执行裁定；在此情形下，适格被告的确定自无争议。但是，在行政机关自行实施强制搬迁行为或者因行政机关程序违法时，原告往往难以就被诉行政机关实施了强制行为之事实及相应的被告适格主张予以充分举证。在此情形下，应当适当降低对原告的证明标准要求，并适当地加重被诉行政机关在否认其为适格被告时对正确被告的披露或指引责任，从而更为合理地确定证明责任之负担。此种证明责任规则之适用，亦有助于人民法院确定正确被告并引导当事人予以变更，以避免机械地适用举证责任则规则和驳回起诉处理方式，使得原告提交的争议因无适格之被告而处于无法进行实体审理裁判之状态，从而有悖行政诉讼法之保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政及有效解决行政争议之立法目的。