关于行政协议案件的起诉期限

　　《行政诉讼法》第46 条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20 年，其他案件自行政行为作出之日起超过5 年提起诉讼的，人民法院不予受理。”无论起诉行政机关作出行政行为的案件，还是行政机关不履行法定职责的案件，同样都要适用起诉期限的规定，行政协议案件亦不例外。当事人起诉行政机关单方变更、解除或者强制执行行政协议行为的，有效起诉期限为从其知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起六个月；起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为的，起诉期限应当从法律规定或者协议约定的履行期限届满之日起六个月；存在行政诉讼法第48 条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”，被耽误的期间应当予以扣除。例如，因当事人向行政机关请求履行义务，行政机关承诺履行义务或者进行协调调解，基于对行政机关的信赖，当事人等待行政机关履行义务或者协调调解处理的期限，应当予以扣除。应当注意的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41 条关于未告知诉权和起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2 年的规定，因与修改后的行政诉讼法有关6 个月起诉期限规定相抵触，与《适用行政诉讼法解释》第26 条第1 款规定不一致，从2015 年5 月1 日起不再适用。〔2〕《适用行政诉讼法解释》第12 条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”如何理解该解释的前半句话，实践中存在争议。一种意见认为，不依法履行、未按照约定履行协议案件不适用行政诉讼关于起诉期限的规定，适用民事诉讼时效制度。另一种意见认为，适用诉讼时效制度,不排斥行政诉讼法起诉期限规定的适用。赞成第二种观点。理由是：对司法解释规定的理解，不能造成司法解释与法律的冲突。如果按照第一种理解，不依法履行、未按照约定履行协议案件不适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，将直接与行政诉讼法关于起诉期限的规定相冲突，行政诉讼法规定的起诉期限适用于对所有类型行政行为的提起诉讼的案件。因此，只能理解为不依法履行、未按照约定履行协议案件既要适用行政诉讼的起诉期限制度，又要适用民事诉讼时效制度。但是，如此理解，司法解释规定不依法履行、未按照约定履行协议案件适用民事诉讼失效制度，实质是没有任何意义的。不依法履行、未按照约定履行协议案件适用民事诉讼时效制度，是指行政协议案件的起诉人从知道或者应当知道权利受到侵害之日起，超过2年未主张权利的，其实体权利将不再受法律保护。民事诉讼时效制度中的“知道或者应当知道权利受到侵害之日”，与行政诉讼起诉期限中的“知道或者应当知道行政行为内容之日”，实际是同一个时间点。法律规定或者协议约定的履行期限届满，行政机关不依法履行、未按照约定履行义务的，权利人就应当知道被诉行政行为的主要内容，同时也应当知道权利受到侵害。从这一天起超过6个月不起诉，权利人丧失起诉权；从同一天起超过2年不主张权利，权利人丧失胜诉权。在权利人超过6个月未起诉已经丧失起诉权的情况下，给予其2 年胜诉权的保障，没有实际意义。因此，司法解释的上述规定，至少存在不周严的问题。