破产管理人制度的完善

破产管理人制度是2006年修订的企业破产法的重要制度创设。管理人工作在客观上决定了破产案件的进度，在破产程序中具有十分重要的作用，管理人的素质和能力关系法院审理破产案件的质量和效率，也影响法院受理破产案件的积极性。这一制度能否有效实施，是破产程序效率提升的重要保障。在当前经济结构转型、去产能、去库存的新经济发展态势下，探索进一步完善破产管理人制度具有重要的现实意义。

 

一、现行管理人制度的反思

 

我国企业破产法第十三条规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。至此，破产管理人制度首次以法律形式被确认下来。但在破产审判实践中，由于多种因素影响，管理人作用并未得到充分发挥。当前在管理人的工作定位、角色细分、履职能力、日常监管及责任追究方面均存在一些制度空白，影响管理人作用的发挥和破产程序的效率。

 

1.管理人功能定位不明。我国企业破产法对管理人制度的立法目标是建立完全与市场化接轨的破产程序制度，然而现行制度对于管理人的功能定位并没有完全明晰。企业破产法里仅规定了管理人，即管理人一经指定后，其便将承载整个破产程序中的全部职能，包括对破产债务人财产的监督、对各破产参与主体的协调、对破产所涉及全部事务的管理等不同性质的职能。实践中，这些功能确实存在不同的角色性质，体现了不同的职能定位。

 

2.从业人员专业素质尚不能达到要求。破产事务是一项十分复杂的综合性业务，对管理人素质、能力的要求高于一般的律师、会计师、破产清算师。管理人团队不仅需要具备法律专业知识，还要具备财务、会计、审计、评估等专业知识，特别是上市公司重整的案件，对管理人的要求更高，既要具备相应的破产案件经验，还要非常熟悉相关的证券交易规则、信息披露等工作。然而现实中，我国的管理人队伍尚未实现真正的职业化、专业化。虽然各地管理人名册编订均严格按照最高人民法院相关司法解释要求，制定专门标准并科学择录，但由于各地经济发展水平和人才队伍所限，中介组织从业素质参差不齐。由于破产事务开展时间不长，即使在很多经济发达地区，一些入围机构中也不能保证有足够数量的高素质破产管理从业人员。司法实践中，很多管理人不能满足专业管理人要求，甚至不具备必要的专业素质，难以胜任管理人角色，没有足够能力完成破产清算工作，影响案件审理效率。此外，当前管理人选任基本采取随机指定的方式。根据最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，高级人民法院或者中级人民法院编制本地管理人名册，一般破产案件的管理人在本地管理人名册中通过摇号的方式确定。这种方式虽然保证了客观公平，但由于入围的机构管理人也存在一定的差异，包括专业优势不同，确实存在管理人素质与案件要求不符的现象。

 

3.管理人激励制度与工作保障不够。根据最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，管理人的报酬根据债务人最终清偿财产的价值总额，按照规定的百分比确定；可分期支付也可最后支付，由法院确定。由于各地破产案件数量普遍较少，入册中介机构长期缺少参与破产程序的机会，时间久了也影响其积极性。此外，管理人报酬制度没有真正市场化，报酬标准相对比较固定单一，没有与管理人实际工作效果和业绩联系起来，缺乏有效激励性报酬制度。而且，实际上进入破产程序的企业往往没有剩下多少有价值的财产，甚至很多是无产可破的情形，管理人的基本报酬甚至不能得到有效保障。此外，现行法律没有赋予管理人处置破产事务更多自主的权利，也影响了效率与积极性。在司法实践中，管理人的法律职能与实际权能严重不符，很多管理人在破产事务管理中，诸事皆需向法官请示汇报，不愿担当，不敢负责，有时会因为请示程序繁琐加之时间拖延，从而错失最佳处理问题的时机。这些也会直接影响破产程序的顺利进行。

 

4.管理人业务指导和监管缺乏。与管理人处理职能范围内事务缺乏充分授权相对应，对于管理人业务指导与培训、履职情况考察等工作也没有相关法律和制度进行规范。实践中虽然有的法院相继制定了地方司法实践指导意见，对管理人工作进行规范管理，但并不普遍，且缺乏经验总结和制度化推广。对管理人加强业务培训是提高管理人破产事务处理能力的重要途径，针对破产管理人技能应当进行专门的制度安排。此外，对管理人的履职能力和工作业绩进行常规化考核是督促管理人尽职尽责的重要手段和方法。

 

二、破产管理人制度构想的完善

 

1.建立阶段管理人制度

 

应当根据破产程序不同阶段的特点以及管理人在不同阶段肩负职能职责的不同，建立阶段管理人制度，即在破产案件审理程序中，区分破产程序的不同阶段，分别指定临时管理人和正式管理人。

 

破产法规定的指定管理人是发生在破产案件受理后，但在司法实践中，破产案件受理后宣告前与其后的破产程序阶段有着鲜明的区别。此阶段破产事务尚未开展，破产管理人对债务人并非全面接管，仅仅是配合法院对债务人进行适度监管，对债务人资产负债情况进行审计评估，完成债权债务登记申报等基础事项。相对来说，对破产管理人的工作要求更多体现在财会业务层面。与后续阶段的职能性质和工作难易程度不同，其选择条件和报酬标准也不应完全等同于其后的管理人工作，适合临时性指定。此外，由于案件受理同时就要指定管理人，此时对后续破产事务处理的复杂难易程度尚不能形成有效评估，没有召开债权人会议、了解债权人意向，短时间内难以实现对管理人和案件匹配程度的全面评估，所以也应当选择指定临时性管理人。正式宣告破产后，可以更为科学合理地选定有执业能力和业务素质的管理人来全面接管破产事务。因此，阶段管理人制度的存在有其合理性和实效性，这一制度也符合国际通行做法。

 

在阶段性破产制度内容中，应当明确各阶段管理人权利义务的设定与工作交接。在破产案件受理后，临时管理人由人民法院指定，人民法院在受理破产清算、重整或和解案件的同时指定临时管理人。临时管理人在破产案件受理后，破产清算、重整、和解宣告前临时接管破产企业。正式宣告破产并进行破产清算重整和解程序之前，虽然企业尚未宣告破产，但是为防止债务人增加债务和减少资产，损害债权人利益，将债务人企业及其资产、事务暂时移交临时管理人管理，待正式宣告后，再行安排指定正式破产管理人，由破产管理人对破产人及破产资产、事务进行全面管理。

 

在临时管理人工作中，要明确临时管理人性质与其承担事务的过渡性阶段特点。临时管理人工作应当截止到正式管理人选定之后，以免中间出现工作交接问题。因此，一般临时管理人应当负责筹组第一次债权人会议，并在第一次债权人会议中汇报前期工作。同时，对于经审查不符合破产宣告条件的案件，要明确规定临时管理人与债务人交接的职责和主要工作内容。

 

正式管理人是在债务人宣告破产后，经确定方案指定的专门管理人。第一次债权人方案可经第一次债权人会议讨论，充分考虑债权人会议意见，可根据案件实际需要确定正式管理人选择标准、办法和报酬。如果临时管理人前期工作得到法院和债权人会议认可，符合正式管理人条件，临时管理人也可直接被推选指定为正式管理人。正式管理人一经确认后，需尽快与临时管理人完成工作交接，并按照管理人职责，完成各项破产事务工作。对正式管理人可实行与业绩挂钩的报酬制度，以便激励管理人工作效果。

 

2.建立公共管理人制度

 

实践中，大量破产案件属于无产可破案件，为了使这类企业能够顺利依法退市，促进规范市场秩序，应当借鉴国外先进的破产制度经验，建立公共管理人制度。公共管理人是由国家财政保障、专为无产可破或其他符合条件的破产案件提供服务的管理人，一般隶属于国家破产事务管理部门，具有社会公益性质。

 

公共管理人制度的建立，区别于现行具有市场化性质的中介组织管理人。保障各类企业能够顺利依法退市是政府提供公共法律服务的一项重要内容，社会主义法治中国建设离不开各项法律制度的完善，目前我国公共法律服务项目远不能满足社会需要。维护保障正常市场秩序，是政府行政职能的重要目标，对于没有退市能力的市场主体，需要由公权力提供的法律公益服务项目来支持。

 

公共法律服务可以统一归由司法行政机关下设的专门部门负责，属于政府公务员性质，由财政经费保障。公共管理人即为隶属这一部门的公务人员，其日常管理由所隶属部门负责，对其履职情况可以兼考法院的工作考核意见。

 

3.拓宽管理人指定的途径和办法

 

应总结实践经验，尽快推动管理人分级、案件分类的管理机制。根据案件复杂程度，由具备相应等级的中介机构来担任管理人。对现有入册管理人中介机构，根据其自身规模、业务能力及以往担任破产管理人的工作情况细分等级。破产案件受理后，应当由合议庭对案件情况进行评估，区分难易程度，在不同等级的管理人中抽选指定管理人。

 

应当改变以随机摇号选择管理人的单一方式，探索根据不同案件采用竞争、随机、债权人会议推选等多种方式选任管理人。区分管理人职能要求，区别选任办法。对于临时管理人，因为其所承担的破产事务性工作并不复杂，可以采用随机选择方式。但考虑到工作的连续性需求，可根据案件的具体情况，由合议庭提出要求，在合适的管理人等级范围内选择管理人。对于正式管理人的选择，由于其工作能力和履职情况将直接关系债权人利益保护和破产程序的顺利进行，因此应当充分尊重债权人会议的选择权，应当在第一次债权人会议时允许债权人对管理人的指定方式、是否采取竞争选择或直接推选等问题进行讨论，并确定正式管理人的指定办法。

 

4.规范管理人工作考核与指导制度

 

对管理人的日常动态考核非常必要，直接关系到对管理人的评价和分级管理。要完善对管理人的考评机制，建立管理人的业绩档案。考评可以由法院、行业协会定期组织，采取征询相关法院意见、向债权人等当事人问卷调查等方式进行，按照考评业绩对中介机构进行等级维持、下降或上升的确定。把那些评价不好的中介机构列入“黑名单”，经过一段时间的整改后，如仍不能达到相应要求，即将其从管理人名册中剔除，并增补符合条件的管理人入册。只有将这项工作制度化、常态化，才能保证不断优化管理人队伍结构。

 

发挥管理人职能作用并不等于脱离法院的业务指导。在具体案件破产程序中，应当明确管理人的职权范围。对于程序中需要报告法院的事项，采取列举方式加以确认，其余事项即为管理人可以自由行使职权的范围。对于涉及债权人和债权债务数额、债务人资产情况、主要破产财产清收计划、破产分配方案、重整和解意向等涉及破产程序的重要事项，应当明确为需报告事项。对于诸如债权人会议的程序内容、破产财产清收中的具体事务性工作等赋予管理人充分的自主权。

 

对管理人的业务培训应当主要由行业主管部门进行，法院可以根据工作需要组织本地区破产管理人进行定期的业务通报和问题分析，这些培训将有助于提升管理人的执业能力和素养。

 

5.明确管理人职能细分定位

 

对于管理人职能的细分要求在立法中明确各阶段破产管理人的职能，并在破产诉讼的不同阶段对管理人职能加以区分。

 

破产正式宣告前，破产法律关系尚未成立，对于此阶段的临时管理人应当设定不同于其后管理人的职责与权利。在此阶段，管理人的职责应当重于防止债务人减少资产和增加负债，侧重于协助法院对债务人是否具备破产条件进行审查。破产宣告后，再针对破产程序不同阶段的具体情况，为管理人设定不同的权利与职责。

 

在破产清算程序中，明确破产管理人的主要职能是公平清偿和确保债权人利益最大化。该程序要求管理人具备较高的财务、会计素质与能力；破产重整和解程序中，管理人应协调好战略投资人、债权人及债务人的关系，尽力促使重整和解方案通过，使债务人获得新生。

 

6.创新管理人报酬标准与激励办法

 

现行法律规定的固定标准给付报酬的办法，没有将管理人的实际工作业绩和效果结合起来，不利于调动管理人积极性，应当加入风险报酬、奖励报酬等多种能够更好地激励管理人工作效果的报酬给付方式。此外，对于不同阶段的管理人，可以考虑制定不同的激励办法和报酬标准。

 

对于固定标准的报酬给付方式，可以规定固定报酬包括基础报酬部分和浮动奖励部分。对于破产财产不易清收、破产事务较为复杂的案件，可以经由管理人和债权人会议讨论同意，以实际清收回的财产数额按一定比例，或按照工作完成情况制定标准，对于管理人实行风险报酬和奖励报酬的给付方式。

 

对于前期临时管理人，可以采取固定报酬，规定固定的基础报酬之外，另根据工作完成情况和效果，给付奖励性质报酬。后者奖励部分由法院指定管理人时提出建议，经第一次债权人会议根据临时管理人所报告的前期工作情况讨论确认；对于后期的正式管理人，可以根据案件实际情况选择报酬给付方式，由临时管理人征得法院意见后，提出后期管理人选择方式和报酬给付标准及方式的意见草案，经由第一次债权人会议一并讨论决定。