关于城市规划区域内土地性质的认定问题

《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该条对被划入城市规划区的农民集体所有土地是自然而然就转化为国有土地，还是必须通过征收和补偿才能转变为国有土地的问题，没有明确规定。因此，不少地方政府部门，在城市规划区变更后，就认为原集体土地划归城市规划区域后，其性质自然变为国有土地的性质。也就是说，不须给予农民集体经济组织任何补偿，土地的性质就自然转变为国有土地。但是，在法律条文规定文意不明确时，解释法律，还须结合整部法律及相关的法律的有关规定进行综合分析，才能解释出法律的真实含义。我国《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第二条第三款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。城市规划变更后，不少是城市规划区域扩大，原农民集体土地被划入城市规划区域内。但为了城市发展的需要，不能无偿剥夺土地所有者的权益，只有给予土地所有者足额的补偿，才能保障其合法权益不受到损害。因此，为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，根据上述的规定，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日发布国法函[2005]36号《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第(五)项[6]的解释意见》中指出：“根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作如下解释:一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日起实施。” 根据上述规定，农村集体经济组织土地只有被依法征收完成后，才能成为国家所有。

人民法院在审理涉及此类问题的案件时，判断土地性质问题时，一是要审查城市规划区域的范围。不在城市规划区域范围的土地，只有法律明确规定属于国家土地或者国家通过征收取得的土地外，均应认为集体性质的土地。二是因城市规划的发布或者变更，将原集体土地扩展进城市规划区的，要审查是否对农村集体组织的土地进行征收，如果没有进行征收或征收没有完成的，土地性质仍应认定为集体土地，征收完成的，才应认定为国有土地。征收完成是以作出征收决定并已将补偿款发放给农村集体经济组织或者作出补偿裁决为标志。