关于征地批复文件的法律问题

关于征地批复文件的法律问题

《土地管理法》把土地所有权分为国家所有和集体所有。根据《物权法》之规定，所有权权能包括占有、使用、收益、处分。在现行《土地管理法》的法律框架下，集体土地所有者是不能有效处分（转让、抵押等）土地，处分是物权最重要的权能表现，亦即《土地管理法》规定集体土地所有权是虚置的权利。

但根据《土地管理法》规定，进行任何建设，需要使用国有土地。如使用集体所有土地的，即又必须对集体土地所有权进行变性。我们认为，土地所有权基本上不涉及实际的权益。如公益项目的用地建设，地方政府划拨的是土地使用权；经营性的用地建设，地方政府出让的是土地使用权；农民的土地承包经营权也是划拨取得的土地使用权。所以，我们认为土地所有权不能流转，即所谓土地价值，是指土地使用权的价值，把土地所有权区分为集体所有和国家所有的意义不大。

根据《土地管理法》之规定，由省级政府或国务院作出征地批复，是征收中一个环节程序、行政行为。有权机关作出征地批复文件，并发布征地公告，也意味着物权的转移，但这个物权转移是集体土地所有权的转移，还是集体土地所有权和土地使用权的一并转移呢？这是《土地管理法》土地所有权制度设计不科学造成的困惑，需要与《征收条例》所规定的，房屋征收决定与收回国有土地使用权同步原则相类似。

实践中，我们多见不少城中村改造时，涉案集体土地已经较早的经有权机关作出征地批复了，而并没有对房屋实施搬迁改造。根据现实状况及有关规定，我们认为，有权机关作出的征地批复，可以理解为集体土地所有权转变为国有土地所有权，并不是将土地使用权收回。

签订了征收补偿协议，或达不成补偿协议时，有关机关作出的责令交出土地决定书,或参照《征收条例》作出征收补偿决定书，送达给被征收人生效后，意味着国有土地使用权的最终收回。作此这样理解的话，涉及征地法律关系就能理顺了。

对于目前《土地管理法》修订早已提上了日程，希望这部基础性的法律能够尽早地革新完善，以利于经济发展和社会进步。对于不动产的征收活动，亦应当尽快出台统一的不动产征收法。

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