如何理解《行政诉讼法》第三十八条规定的“由被告承担举证责任”

裁判要旨

在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数(金)额（以下统称损失金额）多少承担举证责任。需要强调的是，上述原告就损失金额承担的举证责任，是法律预先规定的而非由法官酌定的，是固定不变的而非可转移的，是客观的举证责任而非主观的举证责任，是结果意义的举证责任而非行为意义的举证责任，是说服法官相信待证事实已达到高度可能性的责任而非推进诉讼进行的责任。易言之，只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张，且对方又不认可其有关损失金额的主张，法院经调查核实后仍无法准确认定，有关损失金额的案件事实处于真伪不明的状态时，原告将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担其主张得不到法院支持的不利后果。当然，《行政诉讼法》及相关司法解释，基于证据的可得性、当事人提供证据的便利性以及对违反法定程序的行政机关的惩戒性，对于因被告违法行政而造成原告举证困难的情形作出了特殊规定。《行政诉讼法》第三十八条第二款即规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”但此条规定的举证责任，与前述原告的举证责任仍有较大区别：两种举证责任在证明目的、证明对象（待证事实）、不利后果等方面仍存在较大区别，特别是在是否存在损失及损失金额的认定等方面可能存在根本性分歧。因而，不能将《行政诉讼法》第三十八条第二款规定的“由被告承担举证责任”，扩大理解为由被告对原告主张的存在损失及损失金额多少承担举证责任，更不能进一步认为该举证责任属于结果意义上的举证责任；否则将违反“否定之人无需举证”这一基本证据法则，也将让主张消极事实的被告，在案件审理中难以履行相应的举证责任。在此种情形下，行政诉讼中的原告和被告，对是否存在损失以及损失金额问题的举证责任，仍宜根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，并在此基础上科学、合理地确定并分配被告行政机关的举证责任。申言之，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果；主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任；主张法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的当事人，应当对该法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任。

当然，因被告行政机关违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定等方式，依法作出对被告不利的认定。在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对损失金额予以认定。

一、关于行政申请再审案件审查重点问题

人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现的重要错误而赋予当事人的特别救济程序。人民法院审理行政申请再审案件，虽然针对的是已经生效的二审裁判的适法性，但却并非需要全面审查二审裁判的适法性，而是要结合再审申请人的再审请求事项和再审事由进行；除非原二审裁判存在显而易见的违法之处，否则对再审申请人未主张的再审请求和再审事由，人民法院不宜扩张审查，以落实两审终审原则，并维护生效裁判的稳定性。本案溧水区政府根据生效的国有土地上房屋征收决定，组织实施搬迁，本身并不违法。但在实施强制搬迁过程中，未逐一清点、交接有关财物、未形成相关公证、保全证据材料，违反正当程序，构成程序违法，一、二审法院判决确认该搬迁行为违法，并无不当。再审审查中，各方当事人也均未对搬迁程序违法问题再行争执，因而对被申请人溧水区政府组织实施搬迁的合法性问题，本院不再审查。同时，本案再审申请人王春芳并不是被征收房屋的所有权人，依法也不享有主张房屋所有权的补偿安置问题；且王春芳有关搬迁补助、停业停产损失补助、附属物、装潢补助以及电话电视移装费等损失补偿，已由生效民事判决予以解决，因而此部分的补偿问题，也不属于本案审查范围。因此，结合再审申请人王春芳的再审申请请求和申请再审的事由，本院在本申请再审案件中仅审查强制搬迁是否以及给王春芳承租房内的物品造成多大损失，应如何确定赔偿金额。

二、关于行政赔偿诉讼中原、被告举证责任区分问题

一般认为，被告对被诉行政行为合法性承担举证责任，是行政诉讼的特点；但与被告行政机关对被诉行政行为合法性承担举证责任的规定有所不同，行政赔偿诉讼中原告对行政行为造成其损失事实的举证责任，法律规范作了特别规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定：“在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任”；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第五条也规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”上述规定，与通常认为的被告行政机关对行政行为合法性负举证责任的规定并不冲突。因而，根据上述法律规范的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数(金)额（以下统称损失金额）多少承担举证责任。需要强调的是，上述原告就损失金额承担的举证责任，是法律预先规定的而非由法官酌定的，是固定不变的而非可转移的，是客观的举证责任而非主观的举证责任，是结果意义的举证责任而非行为意义的举证责任，是说服法官相信待证事实已达到高度可能性的责任而非推进诉讼进行的责任。易言之，只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张，且对方又不认可其有关损失金额的主张，法院经调查核实后仍无法准确认定，有关损失金额的案件事实处于真伪不明的状态时，原告将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担其主张得不到法院支持的不利后果。当然，《行政诉讼法》及相关司法解释，基于证据的可得性、当事人提供证据的便利性以及对违反法定程序的行政机关的惩戒性，对于因被告违法行政而造成原告举证困难的情形作出了特殊规定。《行政诉讼法》第三十八条第二款即规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”而此法律规定，也正是王春芳申请再审的主要理由之一。但此条规定的举证责任，与前述原告的举证责任仍有较大区别：两种举证责任在证明目的、证明对象（待证事实）、不利后果等方面仍存在较大区别，特别是在是否存在损失及损失金额的认定等方面可能存在根本性分歧。因而，不能将《行政诉讼法》第三十八条第二款规定的“由被告承担举证责任”，扩大理解为由被告对原告主张的存在损失及损失金额多少承担举证责任，更不能进一步认为该举证责任属于结果意义上的举证责任；否则将违反“否定之人无需举证”这一基本证据法则，也将让主张消极事实的被告，在案件审理中难以履行相应的举证责任。在此种情形下，行政诉讼中的原告和被告，对是否存在损失以及损失金额问题的举证责任，仍宜根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，并在此基础上科学、合理地确定并分配被告行政机关的举证责任。申言之，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果；主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任；主张法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的当事人，应当对该法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任。

当然，因被告行政机关违反正当程序，不依法公证或者制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供证据初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定等方式，依法作出对被告不利的认定。在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原被告双方又无法证明具体损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对损失金额予以认定。

三、关于损失数额认定问题

《民事诉讼法解释》第一百零八条第一款规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。”同时，《行政诉讼证据规定》第五十六条规定：“法庭应当根据案件具体情况，从证据形成的原因、发现证据时的客观环境、提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系等方面审查证据的真实性。”第六十三条第六项规定：“对证明同一事实的数个证据，原始证据优于传来证据。”因此，再审申请人对其有关具体损失金额的主张，应承担举证责任，并应证明具有高度可能性，以达到明显优势证明标准。

首先，上述单据、合同，有的属于事后形成，有的是其自书证据，并不能充分证明搬迁当天其所列物品确实均存放于店铺之内。在强制搬迁前，被申请人区征收办已多次与再审申请人商谈相关搬迁与费用补偿问题，并形成笔录，已有较充分时间进行搬迁前准备，以避免相关损失。其次，也未能证明上述物品在搬迁过程中发生毁损、灭失的事实。由于并非价值昂贵、体积较小物品，而是有独立包装、体积较大的家纺用品。如在搬运过程中大批量遗失以致损失高达上百万元，不可能不引起随行一起参与搬迁的。再次，主张灭失这些物品的时机也有违常理。强制搬迁后，区征收办等单位工作人员仍没有多次协商，其当时并未提出该相当价值物品损失问题。作形成缺货说明，并主张有该相关物品损失。然而，在该间隔期间内，所有货物及仓库钥匙也均由保管；盘点时，也未通知区政府或者区征收办等单位工作人员到场共同清点，故该缺货说明证明力较低，不能单独作为定案依据。因此，应当认为对于其一审有关实际损失210万元的主张，虽提供相关证据但未能达到证明标准，未能证明其主张的待证事实存在高度可能性，未能完全履行举证责任，应当承担不利后果。

同时，一、二审法院在认定损失金额与作出赔偿判决时，严格遵循了法律规定和证据法则，并考虑强制搬迁的具体情况，对部分损失物品的价值，没有作出了有利于的认定、推定。由于《拆迁损失清单》系在强制搬迁后数日内手写，且经当事人签字确认，因而该《拆迁损失清单》有关物品损失数额为元的证据内容，有较高可信度，能够客观反映强制搬迁当时的物品遗失、毁损情况；因此，一、二审法院以此作为认定损失金额的依据，符合法律规定。同时，市区公证处向本院提交的相关情况说明载明，区政府组织强制搬迁时，该公证处虽然最终因故未制作公证文件。因此，该证据能够从侧面印证搬迁当时的基本情况。

综上，一、二审法院结合本案具体案情，以《拆迁损失清单》载明损失数额为基础，判决赔偿王春芳元，并驳回王春芳其他诉讼请求，有事实和法律依据。王春芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：