《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定

《行政诉讼法》第二十六条第二款规定

确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。

但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。

所谓“维持”，既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”、但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。

如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。行政复议和行政诉讼一样，都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济，因此，行政行为存在，不仅是受理行政诉讼，同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请或者驳回复议请求，就不属于对于原行政行为的“维持”，因为一个并不存在的行政行为无从维持。

诉讼请求既是原告就争议事件提出的权利主张，也是人民法院审理与判决的内容，诉讼正是围绕着诉讼请求这个诉讼对象而开始、发展乃至终了。

根据《行政诉讼法》第九十一条的规定，原判决、裁定遗漏诉讼请求的，构成应当再审的法定事由。

但是，诉讼请求应当以起诉状的记载为准，并且以此界定法院的具体审理范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的规定，请求撤销一个行政行为与请求确认一个行政行为无效，分属不同的诉讼请求。

固然，行政行为的违法与无效只是在违法的程度上有所不同，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，人民法院可以不拘泥于原告的诉讼请求究竟是撤销还是确认无效，而是基于被诉行政行为的违法程度依职权作出相应判决，但是，无论是撤销一个行政行为，还是确认一个行政行为无效，前提都应当是被诉行政行为确实存在。

在被诉行政行为不存在的情况下，无论是请求撤销还是请求确认无效都不符合法定申请复议的条件和起诉条件，更无从谈起由撤销之诉到确认无效之诉的转换。

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