一、案情介绍

原告程某某为牌号沪C49968五菱小客车的车辆所有人。2008年6月11日22时许，原告程某某驾驶牌号为沪C49968五菱小客车，载客三人，由松江区莘砖公路、沪松公路口开往松江区荣乐东路605号，谈妥车费25元。在营运过程中被被告查获，被告经过检查，发现该车无营运证，涉嫌非法营运，原告对此也作了承认，被告遂作出暂扣车辆的决定，并出具了《暂扣、扣押物品凭证》及《处理告知书》。同月13日原告在被告处接受处理时，亲笔书写了《承诺书》，表示：“经过教育我认识到是非法营运的行为。我今后保证不再做了，如果以后再被查到，将接受从重处罚”。但嗣后原告不服，诉至一审法院。

二、争议焦点

1、原告驾驶牌号沪C49968五菱小客车进行无证营运的行为是否为违法行为；

2、被告作出的扣押原告小客车的行政强制措施是否合法。

三、法律分析

本案系行政相对人对行政主体扣押车辆的行政强制措施不服而引发的行政纠纷：

首先，对于“原告驾驶牌号沪C49968五菱小客车进行无证营运的行为是否为违法行为”的判定。

被告在其处罚决定书中陈述的事实为：当时原告程某某驾驶牌号为沪C49968五菱小客车，载客三人，由莘砖公路、沪松公路口开往松江区荣乐东路605号，谈妥车费25元，该车无营运证。根据《上海市出租汽车管理条例》的规定，擅自从事出租汽车营运的，由市交通执法总队、区县交通执法机构没收其非法所得，并处二千元以上五万元以下的罚款。有前款规定的违法行为的，市交通执法总队、区县交通执法机构可以将车辆扣押，并且出具扣押证明。扣押后按期履行行政处罚决定的，应当立即解除扣押。本案中原告在无出租车营运证的情况下用自己所有的小客车搭载客人并且已经谈妥价格的行为属于擅自从事出租车营运的行为，违反了《上海市出租汽车管理条例》这一规章，并且对于这一事实，原告在同月13日在执法大队接受处理时，也出具了书面的承诺书，表示“经过教育我认识到是非法营运的行为。我今后保证不再做了，如果以后再被查到，将接受从重处罚”。这些证据均表明，原告存在非法营运这一违法事实。

其次，对于“被告作出的扣押原告小客车的行政强制措施是否合法”，此处主要涉及具体行政行为合法要件方面的内容。

具体行政行为的合法要件包括如下几项：主体合法、权限合法、程序合法和内容合法。其中主体合法是指做出具体行政行为的主体必须是依法成立的有行政管理权的主体；权限合法是指行政主体必须按照法律规定的权限范围行使权利，不能玩忽职守或者越权管理；程序合法是指做出具体行政行为的过程必须按照法定的程序进行；内容合法则是指做出具体行政行为必须有事实和法律上的依据。

在本案中，被告为上海市松江区某执法大队，为依法成立的有权主体，其执法的权限来源于《上海市出租汽车管理条例》第49条之规定，且该规定也是其扣押原告小货车行为合法的法律来源。程序要求为需要出具扣押证明，并且在行政相对人的车辆被扣押后能够按期履行处罚决定的，立即解除扣押。经过法院审理查明的事实可以知道，被告在做出该扣押决定时，向原告出具了《暂扣、扣押物品凭证》和《处理告知书》。由于该案尚在处理过程中，因此也不符合解除扣押的情形。故被告做出扣押原告小客车的行政强制措施是合法的，原告的主张无法成立。

四、裁判结果

维持被告上海市松江区某执法大队暂扣原告程某某沪C49968五菱小客车的具体行政行为；

驳回原告程某某要求被告上海市松江区某执法大队赔偿经济损失7，000元的诉讼请求。

五、裁判依据

《上海市出租汽车管理条例》。

第四十九条规定：擅自从事出租汽车经营的，由市交通执法总队、区县交通执法机构没收其非法所得，并处二千元以上五万元以下的罚款，有前款规定的违反行为的，市交通执法总队、区县交通执法机构可以将车辆扣押，并且出具扣押证明。扣押后按期履行行政处罚决定的，市交通执法总队、区县交通执法机构应当立即解除扣押，并归还扣押的车辆；逾期不履行行政处罚决定的，市交通执法总队、区县交通执法机构可以将扣押的车辆按照有关规定拍卖。