一、案情介绍

1996年5月16日，内江公司与管委会签订《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》，约定：由内江公司投资1.2亿元，全权行使大桥工程建设的管理职能，负责组织施工、工程发包或招标，施工单位的确定和工程预算均须管委会批准，大桥正式竣工验收后移交管委会等。依据该合同，内江公司即开始大桥工程的招标工作。同年6月10日，内江公司向铁十三局等8家单位发出竞标邀请函。同年6月28日，内江公司审查后认为上述8家单位符合竞标资格，遂函告8家单位领取标书。同年7月1日，内江公司向甘肃省建设工程招标管理办公室（以下简称招标办）提出招标请示。同年7月8日，招标单位内江公司填写《招标申请及招标单位资格审查表》，管委会和兰州飞虹黄河大桥建设指挥部（以下简称大桥指挥部）在工程主管部门栏内盖章，经招标办审查后于同年7月9日盖章批准。同年7月16日，铁十三局向内江公司递交银行出具的投标担保书及该局出具的承诺书。该承诺书称：“若业主支付工程预付款，施工中业主能按月验工计价，我局可按月计价总额垫付25％的工程款。&”同年7月17日，铁十三局持吉林省建设厅的出省证明递交了投标书。同年7月18日，甘肃省建筑管理站给招标办发出《进甘承包工程投标通知书》，批准铁十三局等8家单位参加投标。同年7月20日，内江公司确定标底为92736586元，并拟定开标会议程序，招标领导小组和招标评标总则等事项后开标。同年8月9日，甘肃省建设委员会批准大桥工程开工（施工）建设。同年8月13日，公开定标，铁十三局报价92475784元接近标底。同日，管委会和大桥指挥部向招标办提出招标情况报告，铁十三局以90分的最高分中标。同日，铁十三局向管委会承诺，在投标书基础上硬垫800万元、软垫2000万元，并以9200万元的总价承担施工。同年8月15日，经招标办审查批准，以甘建招（1996）129号甘肃省工程建设中标招标通知书确定铁十三局中标。内江公司在该通知书招标单位栏目内盖章，管委会亦跨该栏目盖章。同日，内江公司和管委会共同通知铁十三局调遣队伍和机械上场，以保证8月16日的奠基仪式正常进行。铁十三局很快予以落实。开工奠基仪式后，铁十三局做防洪堤坝及构筑临时设施等施工准备工作。同年8月23日和24日，内江公司两次致函铁十三局，要求其在5日内签订施工合同。同年8月23日，内江公司收到管委会同年8月13日的通知，该通知称：我委与贵公司约定飞虹黄河大桥建设于1996年8月16日正式开工，时至8月12日，贵公司尚未与施工单位达成施工协议，致使未按合同约定及时向我委呈报施工单位，因大桥开工迫在眉睫，为不影响如期施工，我委决定大桥工程由投标人选单位铁十三局承建，招标及发包工作至此结束，我委自即日起自行业主的权力（此时，中标通知书已生效多日）。同年8月20日，甘肃省建委、计委和财政厅联合转发《建设部、国家计委、财政部关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，管委会收到该通知后于同年9月18日书面通知内江公司严禁施工单位带资承包工程和垫资施工。从同年8月27日至9月26日，内江公司与铁十三局多次协商，终因双方对是否垫资、是否支付工程预付款、是否按月计价付款等问题未能达成一致意见，致使施工合同未能签订。同年9月27日，大桥指挥部在召集各方协商一致的情况下发布了1号令称：大桥务于同年10月5日开工，如不能按期开工，视为内江公司和铁十三局无力建桥，按自动退出处理。嗣后，双方虽经协商但仍未达成协议。同年10月8日，内江公司与案外人铁道部第二工程局（以下简称铁二局）草签施工合同，致使铁十三局与内江公司的施工合同不能签订。铁十三局于1996年12月1日向甘肃省高级人民法院提起诉讼，诉请判令内江公司支付招标违约金230万元，并赔偿临时设施费215万元、调遣费169.74万元、窝工费70.7万元，由内江公司承担诉讼费。1997年1月12日，案外人兰州银滩黄河大桥建设经营管理有限公司以兰银建管（1997）第002号文件决定：一、限铁十三局于1997年元月24日将位于迎门滩和马滩施工场地内所有人员、机具、设备、材料全部撤退完毕。二、为减少铁十三局财产在退场中不受更大损失，对现有的临时房屋、电力线路、通信设施及防洪堤坝由我司接受转施工单位利用。我司先行垫支104.578万元作为临时设施费用。三、经核实，退场调遣费用96万元，我司先行垫支45万元，作为铁十三局部分退场费。四、我司垫付款由铁十三局从其诉内江公司案件获得赔偿费用的相应项目中退还我司。铁十三局收到上述款项后，已按期撤离施工现场。

最高院还查明：管委会与内江公司于1996年5月16日签订《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》，以及同年7月12日签订补充协议后，管委会还于同年6月28日向内江公司出具一份授权委托书称：“管委会（业主）授权内江公司代行兰州飞虹黄河大桥工程项目建设的管理职能。负责该项目的招标、工程发包及工程管理工作。中标合同的授予须经管委会（业主）批准后方可生效。本授权与《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同》及补充协议有冲突的，遵从合同及补充协议&”。1996年8月12日，兰州市人民政府办公厅以兰政办发（1996）49号文决定成立兰州飞虹黄河大桥建设指挥部，统一协调各方面关系，以保证大桥工程建设如期开工并加快其建设步伐。1996年8月13日，内江公司向管委会和大桥指挥部提交了一份关于兰州飞虹黄河大桥建设项目招标情况的报告，该报告称：此次招标工作体现了公正、公平、等价有偿和诚实信用原则，成立了以业主法人为评标小组组长（内江公司法定代表人罗先友为招标领导小组组长），以投资方为付组长，吸收法律界、金融界、设计部门以及专家、学者等有关人士参加的评标小组，以保证评标工作的稳定性和组织性；政府有关领导多次亲临现场指导工作，及时解决评标工作中的各种疑难，确保评标工作在良好环境状态下进行；严格执行保密措施，无论从招标评标综合评分，还是从标底的保密，始终保持无泄密状态；通过谈判和技术及经济答辩，综合积分情况，铁十三局具有合理的报价，有保证工期的周密而完整的技术措施，有一套符合兰州飞虹黄河大桥工程建设特点的质量保证体系和全面开展的QC管理办法，施工方案具有明显的先进和合理性，在实际运作中可能给业主带来明显的经济效益，经评标小组一致推认：该局为兰州飞虹黄河大桥工程建设施工中标单位。1997年3月14日，管委会与内江公司签订一份协议书，约定：双方同意解除1996年5月16日签订的合作合同及同年7月12日签订的补充协议，在合同履行期间所产生的双方违约责任及连带责任、经济法律后果，由责任方自行承担；由于建桥征地所用，内江公司曾借给管委会的1000万元人民币，管委会同意归还并按合同规定月息19‰付给内江公司；本协议签订后当日，内江公司即向管委会移交“兰州飞虹黄河大桥建设指挥部施工管理处“印章壹枚，由双方验证后当面销毁（记录留存），因内江公司在印章销毁前由此发生的相关业务所形成的债务由内江公司自行负担；本协议签订后当日，内江公司向管委会移交兰州飞虹黄河大桥有关招投标书（内江公司自留一份）；本协议签订后，原合同即中止执行，待管委会向内江公司全额支付借款本息后，合同即行解除，如管委会未按本协议规定时间支付本息，则合同中止、撤销；本协议签订后，管委会给内江公司的授权委托书、会议纪要、函件等随合同解除而废止；本协议签订后双方代表签字、加盖法人印章后生效。该协议由内江公司罗先友和管委会高智国签字，并加盖了双方单位公章。

二、争议焦点

1、海南内江房地产开发公司赔偿铁道部第十三工程局的具体费用。

2、案外人兰州银滩黄河大桥建设经营管理有限公司于1997年1月12日以兰银建管（1997）第002号文件作出的决定是否合法有效。

三、法律分析

甘肃省高级人民法院认为：内江公司与铁十三局的招投标行为及铁十三局的中标，均是在招标办依法定程序进行的，属有效民事行为。铁十三局中标后，内江公司在违法要求铁十三局带资承包工程和垫资施工的同时，又与中标单位以外的铁二局商签施工合同，这是双方施工合同未能签订的主要原因，其责任应由内江公司承担。铁十三局应内江公司和管委会共同通知，紧急调遣施工队伍和机械设备上场，上场后修防洪堤坝、安装电力线路、搭设临时设施等，做了大量的工程前期准备工作，造成了很大损失。对此，内江公司应负主要责任，管委会通知铁十三局调遣施工队伍和机械设备上场，亦应负相应责任。该院依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十二条、第一百一十五条和甘肃省人民政府发布的《甘肃省工程建设施工招标投标管理办法》的规定，判决：一、内江公司应付给铁十三局招标违约金50万元；二、内江公司应付给铁十三局调遣费147万元（其中上场费96万元，剩余的下场费51万元），窝工费322912.8元；三、管委会已垫付给铁十三局的临时设施费104.578万元和下场调遣费45万元，铁十三局不再退还管委会。一审案件受理费51449元，财产保全费34780元，共计86229元，由内江公司承担60360.3元，管委会承担25868.7元。

最高院认为：本案涉及管委会与内江公司以及管委会和内江公司与铁十三局之间两个不同法律关系。管委会与内江公司于1996年5月16日和同年7月12日分别签订了《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》及补充协议。上述合同及补充协议表明，管委会与内江公司之间形成了合作合同关系。虽然管委会还于同年6月28日向内江公司出具一份授权委托书称：管委会作为业主授权内江公司代行兰州飞虹黄河大桥工程建设的管理职能，负责该项目的招标、工程发包及工程管理工作，中标合同的授予须经管委会批准后方可生效。但该授权书还规定，“本授权与《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》及补充协议有冲突的，遵从合同及补充协议&”。故该授权书并不能改变管委会与内江公司之间合作合同关系的性质。依照上述合同及补充协议，内江公司取得了由其投资1.2亿元、全权行使大桥工程建设的管理职能、负责组织施工、工程发包或招标等实体权利。内江公司取得上述实体权利后遂开始了招投标的具体工作，从向铁十三局等8家单位发出邀请函，对竞标单位资格进行审查，向招标办撰写关于工程施工招（议）标的专题请示报告，准备招标文件，成立招标领导小组（内江公司法定代表人罗先友任组长），制作开标中标通知书，以及通知铁十三局上场并商签施工合同等，均系内江公司所为。《甘肃省工程建设招标申请及招标单位资格审查表》以及招标办于1996年8月15日向铁十三局发出的中标通知书上，均有内江公司在招标单位栏目内加盖单位公章。管委会虽于1996年8月13日给内江公司发函称：因施工单位尚未确定，影响8月16日开工，决定铁十三局承建，招标及工程发包工作至此结束，我委自即日起自行业主的权利。但此件于同年8月23日才送达到内江公司，此时，中标通知书已生效多日，且内江公司与管委会还共同通知铁十三局于同年8月16日上场参加开工奠基仪式。至1997年3月14日，内江公司与管委会才最后签订了解除合作合同关系的协议书，这就表明，在解除合作合同关系的协议书签订以前，内江公司的法律地位和权利义务关系是受合作合同约束的。虽然内江公司与管委会在合作过程中产生了矛盾，但并不能因此影响双方之间合作合同法律关系的性质。内江公司与管委会之间的权利义务关系源于合作合同及补充协议，终于1997年3月14日的解除原合作协议。内江公司依合同取得飞虹黄河大桥的工程招标、发包及工程管理权利后，并实际上行使了招标的权利，其作为招标主体的法律地位是明确的。基于管委会与内江公司之间的合作合同关系，管委会亦自始至终参与了飞虹黄河大桥的招投标工作。管委会派员参加招标领导小组；铁十三局于1996年8月13日承诺硬垫资金800万元、软垫资金2000万元的函件，是向管委会出具的；管委会虽在《甘肃省工程建设招标申请及招标单位资格审查表》上以招标工程主管单位名义加盖单位公章，但其在招标办于1996年8月15日向铁十三局发出的中标通知书招标单位栏目内加盖了单位公章；管委会与内江公司共同通知铁十三局上场参加同年8月16日的开工奠基仪式。上述事实表明，管委会作为飞虹黄河大桥的业主和受益人已实际上行使了工程招标和发包的权利，故对其亦应认定为招标主体。管委会与内江公司共同作为招标主体与铁十三局之间形成了招投标合同关系。上述当事人之间的招投标行为及铁十三局的中标均是依法定程序进行的，并得到了当地政府主管部门的审查批准，故应认定合法有效。铁十三局向内江公司和管委会主张权利并非内江公司和管委会违反有关招投标义务而产生的合同责任，而是在招投标行为已结束、铁十三局中标后至施工合同签订之前阶段，基于内江公司与管发会的共同通知，铁十三局遂调遣施工队伍上场，由于施工合同未能最后签订，致使铁十三局不得不退场，由此而产生的前契约责任。对于施工合同未能签订的原因，铁十三局于1996年8月13日向管委会承诺在投标书的基础上硬垫资金800万元、软垫资金2000万元，承担大桥的施工。当招投标结束后至内江公司与铁十三局商签合同时，内江公司坚持要求铁十三局履行其垫资的承诺，但铁十三局则以建设部、国家计委和财政部下发了禁止垫资施工的文件为由不同意垫资。经查，“三部委&”于1996年6月4日以建建（1996）347号文件下发了《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，该通知第四条明确规定，“任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。违者取消其工程招标资格，并给予经济处罚。&”上述规定属强制性规定，对建设单位和施工单位均有约束力。甘肃省建委、计委和财政厅于同年8月20日联合转发了上述通知。管委会收到该通知后亦于同年9月18日书面通知内江公司严禁施工单位带资承包工程和垫资施工。从1996年8月27日至同年9月26日，内江公司与铁十三局经多次协商，终因双方对是否垫资、是否支付工程预付款、是否按月计价付款等问题未能达成一致意见，同年10月8日，内江公司与案外人铁二局签订了施工合同，该合同的签订完全解除了中标单位铁十三局继续施工的权利，致使铁十三局与内江公司的施工合同不能签订。故本案施工合同未能签订的原因在于内江公司违反有关规定，要求铁十三局垫资承包以及其与案外人签订了施工合同。管委会与内江公司共同通知铁十三局上场系基于合作合同中规定大桥定于1996年7月18日正式开工（争取同年6月18日开工）的约定，以及铁十三局已中标的实际情况，且管委会与内江公司的共同通知上场行为并不必然导致内江公司与铁十三局施工合同不能签订的后果，故管委会参与共同通知行为没有过错，其不应承担民事责任。铁十三局应内江公司与管委会的共同通知，遂调遣施工队伍上场亦没有过错，且施工合同未能最后签订的原因在于内江公司，故铁十三局对本案损失不应承担民事责任。内江公司违法要求铁十三局垫资承包以及其与案外人铁二局签订施工合同，其行为已构成根本违约，故其应对本案施工合同不能签订所造成的损失承担全部赔偿责任。

对于铁十三局的损失范围，原审判决认定调遣费为192万元（包括上场费和下场费各96万元）、临时设施费为104.578万元和窝工费322912.8元。内江公司上诉时虽对该数额提出异议，但未提供相关证据，故不予支持。原审判决认定的损失范围及具体数额并无不当，应予采信。但原审判决内江公司给付铁十三局50万元招标违约金没有事实和法律依据，应予纠正。内江公司关于其不是招投标法律关系的主体以及其对铁十三局的损失不承担任何民事责任的上诉理由和请求均不能成立，故不予支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予纠正。

四、裁判结果

1、撤销甘肃省高级人民法院（1996）甘经初字第115号民事判决。

2、海南内江房地产开发公司赔偿铁道部第十三工程局调遣费1920000元、临时设施费1045780元、窝工费322912.8元，共计3288692.8元。

3、案外人兰州银滩黄河大桥建设经营管理有限公司于1997年1月12日以兰银建管（1997）第002号文件作出的决定合法有效，应予履行。

上述给付限本判决送达之次日起10日内履行，逾期给付，则按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条的规定办理。

一审案件受理费51449元，财产保全费34780元，共计86229元，由海南内江房地产开发公司承担。二审案件受理费51449元，由海南内江房地产开发公司承担。

本判决为终审判决。

五、裁判依据

《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项；

《中华人民共和国民法通则》第一百一十二条、第一百一十五条。